2020年07月05日 星期日
中国矿业报订阅

自然保护区矿业权退出方式与补偿

——自然保护区矿业权退出专题报道之四

2020-4-7 7:14:54 来源:中国矿业报 作者:陈磊

国家对自然保护区内的矿业权设置了不同的退出方式,本文主要介绍了与自然保护区矿业权退出方式相关的常见风险,不仅就矿业权人如何维权提出了合理建议,还对补偿范围等问题进行了分析。

矿业权退出的方式及风险

——矿业权证到期不予延续的风险。以注销方式退出自然保护区的矿业权主要分为以下情形:一是矿业权人自愿退出自然保护区;二是有效期届满前,矿业权人未按照法律规定的程序和要求提出延续申请;三是无找矿成果或资源枯竭,不具备延续条件;四是未履行法定义务且整改后仍然达不到要求的矿业权;五是财政全额出资的矿业权等。

在实践中,产生争议最多的情形是矿业权人《矿产资源勘查许可证》《采矿许可证》到期后,矿业权人无法按照法律规定的时间和程序进行延续,有关部门以此为由,要求企业以无偿注销方式退出矿业权。具体来看,又可以分为两种情形:一种情形是在矿业权证到期前,矿业权人按照规定向有关主管部门提交了延续申请,但有关主管部门不出具是否同意延续的意见,也不予说明理由,在矿业权证到期后,又以矿业权证到期未完成延续为由要求注销退出。这种情形明显属于不作为行为,只要矿业权人留好依法申请延续的相关证据,就可以维护自身合法权益。另一种情形相对复杂。有关主管部门在矿业权人的矿业权证到期前,向矿业权人发出相关通知,告知矿业权人因矿业权与自然保护区重叠需退出,到期将不予延续。但后续并未采取实质性动作,也未就矿业权退出的相关事宜与矿业权人进行实质性谈判,或者通知矿业权人停产停业后,迟迟不就退出补偿等事项进行商谈。

笔者建议,矿业权人在合法矿业权证即将到期时,无论是否涉及到自然保护区退出情形,也无论有关主管部门是否之前已发出相关不予延续的通知文件,均应按照法律规定的时间和程序提交延续申请手续,除非矿业权人已经与有关主管部门就退出及补偿事宜进行了实质性的沟通与谈判并达成一致意见。矿业权人提交申请手续后,有关主管部门以申请延续的矿业权涉及自然保护区为由不予接收相关材料的,矿业权人应要求有关主管部门就不予接收的事实和理由出具书面文件。有关主管部门同意接收材料的,矿业权人应要求相关部门出具已收到相关材料的说明/证明文件。有关主管部门在法定期限内未作出是否同意延续的意见或者存在其他久拖不办的情形的,应向该主管部门书面询问并要求其说明理由。若有关主管部门仍不作为的,矿业权人可向有关主管部门的上级行政机关申请复议,或向有管辖权的法院提起行政诉讼。简而言之,就是“争取主动,步步留痕”,严格依法依规办理相关矿业权延续手续。

——部分重叠全部退出风险。矿业权的范围和自然保护区部分重叠的,适用于扣除退出的情形,即在核定清楚自然保护区的边界范围以及矿业权的准确坐标拐点的基础上,将矿业权与自然保护区重叠的部分退出,而未重叠的部分符合延续变更条件的,应办理延续变更手续。但在实践中,往往存在矿业权与自然保护区部分重叠,但有关主管部门要求全部注销的情形,这种做法无疑会损害矿业权人的合法权益。

笔者建议,如涉及矿业权与自然保护区部分重叠的,矿业权人应与有关主管部门核实重叠的边界范围,就重叠部分积极与有关主管部门协商退出及补偿事宜;就未重叠部分的矿业权,若符合国家矿产资源勘查、开采延续条件的,矿业权人应根据相关法律和政策规定与有关主管部门积极协商延续变更等事项,以免合法权益受到扩大性损害。

——部分行为违法整体不予补偿风险。在实践中,还有一种多发的纠纷情形,即矿山整体的建设和运营中的部分行为不合法或不达标,在矿业权退出自然保护区时,有关主管部门以此为由要求无偿退出。比如,矿山基建工程存在未批先建、非法用地、排污不达标、环保不到位等问题,有关主管部门以此为由主张矿山开发建设活动不合法,因此对整个矿业权退出不予补偿。就该问题而言,首先未批先建、非法用地、排污不达标、环保不到位等问题在性质上确属违法行为,但是该行为与矿业权人持有的位于自然保护区内矿业权的合法性不是一回事,矿业权人取得矿业权的合法性与上述违法行为之间并无必然联系。对于上述违法行为,国家法律法规均规定了明确的处罚标准和处罚措施,相关主管部门可依据法律规定对矿业企业进行行政处罚,但不应以此为由否认矿业权本身的合法性并因此免除补偿责任。笔者建议,矿业权人在遇到该类问题时,应坚持“分别处置、避免混同”“该罚罚、该补补”的处理原则,与有关主管部门协商解决相关问题。

矿业权退出的补偿事宜

——矿业权退出补偿“一刀切”。在矿业权退出自然保护区的实践操作中,一些地方未能充分、准确理解国家层面制定的退出政策,或为了降低补偿金额和加快自然保护区内矿业权清退工作,会采用按照矿业权的数量进行定额补偿,或设定补偿金额上限的做法,未能充分考虑矿业权人在取得、维护矿业权及矿山建设过程中的各项投入损失,极大损害了矿业权人的切身利益。环保部等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》明确规定,要以保障矿业权人的合法权益为前提下,分类提出差别化的补偿和退出方案。笔者认为,采用“一刀切”对矿业权人进行退出补偿的做法是不合理的,矿业权人应当依据国家政策要求,结合自身拥有矿业权的具体情况向有关部门寻求“一矿一策”的补偿方式,使自身实际投资损失得到合理的补偿。

——关于矿产资源价值的补偿。无论是国家层面的政策规定,还是各省市出台的自然保护区矿业权退出政策或方案,均依据“合理补偿”原则对矿业权人进行补偿,即只对探矿权和采矿权的取得、维护成本和其他各项直接投入成本予以补偿,补偿范围不包括矿业权探明的矿产资源价值及预期开采收益。虽然,一般情况下矿业权的矿产资源价值和预期开采收益不纳入矿业权退出自然保护区的补偿范围,但笔者认为,有一种情况需要注意:若需退出自然保护区的矿业权属国家重要战略矿种,国家有意收储,只是暂不开发的,矿业权人可以尝试对矿产资源价值损失向当有关主管部门提出合理诉求,适当扩大补偿范围,弥补自身损失。

——关于矿产勘查投入和矿山建设投入的补偿。矿产资源勘查投入和矿山建设投入补偿是矿业权退出自然保护区补偿的主要来源,具体包括以下方面:一是矿产资源勘查投入,指探矿权人直接用于矿产资源勘查工作项目的费用,主要包括地形测绘、地质测量、遥感、物化探、钻探、坑探、浅井、探槽、矿样化验等。也就是说,探矿权人开展地质矿产资源勘查工作的各项直接投入都应当纳入补偿范围。二是矿山建设投入,是指矿业权人进行采选基础设施设备和采选工程投入,主要包括采掘工程、房屋构筑物、采选工程配套机器设备等。笔者认为,矿山建设投入所涉及的各类事项都应纳入补偿范围,以弥补矿业权人因采矿权退出自然保护区所发生的损失。

——关于采矿权开采年限即将到期的补偿。采矿权开采年限到期后,如果矿山资源量也开采完毕,采矿权将不具备延续条件。在这种情况下,由于矿山自身原因导致关闭,与自然保护区设置无关,政府部门将不予补偿。以甘肃省为例,资源枯竭或没有剩余服务年限等不具备延续条件的采矿权,将予以注销。还有另外一种情况,就是有的地方政府仅以《采矿许可证》的开采期限届满,对矿业权人不予补偿。这种情形是不合理的。因为,《采矿许可证》登记的是设计生产规模,矿山企业每年的实际开采生产能力可能与设计开采规模存在很大的差异。《采矿许可证》有效期限届满,并不等于《采矿许可证》坐标拐点及标高范围内的矿产资源已经开采完毕。在上述情况下,矿业权人持有的采矿权虽然登记的开采年限到期,但是矿产资源尚未开采完毕,具备进行延续生产的条件。因此,有关部门不能以采矿权有效期届满为由拒绝对矿业权人进行补偿。笔者建议,矿业权人首先在采矿权开采期限届满前,依法正常申请办理延续手续,并保留好书面的证据;其次,可以要求政府主管部门核定矿山剩余的资源量,必要时提请矿产资源储量评审机构评定,或委托有资质的第三方机构评审确定。做好维权的前期准备工作,并通过恰当的途径进行维权。

——关于矿山地质环境治理恢复保证金的退还。依据《矿山地质环境保护规定》相关规定,采矿权人履行治理恢复义务,经自然资源主管部门验收合格,返还矿山地质环境治理恢复保证金。另外,各省市已出台的自然保护区矿业权退出补偿范围,也都包含向矿业权人退还矿山地质环境治理恢复保证金。在实际操作过程中,一种情况是由矿业权人自行履行矿山地质环境恢复治理工作,在完成治理恢复验收后,由当地政府主管部门向矿业权人退还已经缴纳的保证金。另一种情况,是由当地政府主管部门委托第三方施工单位负责矿山地质环境恢复治理工作,发生的费用从矿业权人缴纳的保证金中扣除,采取多退少补的方式结算。

——关于矿山企业员工安置费用的补偿。笔者梳理了各省市矿业权退出自然保护区的各项补偿政策或方案,发现大部分地方未对矿山企业的员工安置费用是否需要进行补偿进行明确安排。我国《劳动合同法》明确规定支付经济补偿。针对独立矿山企业,若因为采矿权被责令退出自然保护区,造成企业无法继续经营,进而引发裁减或安置企业员工的,应当纳入补偿范围。□

网站编辑:宫莉

返回新闻