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天然气行业需要系统改革

2014-4-24 16:12:22 作者:黄 韬

2014年的两会,“改革”是最热点的话题之一。改革开放30多年来,各行各业一直在循序渐进地推进改革。整体来看,我国市场化的程度越来越高。现在市场化程度较低,垄断程度高的领域,都是30多年来改革遗留下的最难啃的骨头——能源领域就是改革的难点,而油气行业更是能源领域中改革最为滞后的行业。

《2014年全国能源工作会议报告》中的数据显示,在我国的一次能源结构中,天然气(包括非常规气)的产量和消费量增速都已位列前茅。随着我国优化能源结构,治理大气污染工作的推进,天然气产量和消费量快速增长趋势将会持续较长时间。如何在全球天然气储量显著增加,中国天然气供不应求的情况下,保障我国天然气供应,培育天然气消费市场,成为天然气领域改革的主线。

价格问题是天然气行业面临的首要问题,也是改革的关键。三大国有石油公司基本上垄断了我国天然气供应,由于天然气价格没有实行市场定价,随着国内已开发的优质气田逐渐衰退,各种人力、物力成本不断上升,导致国内天然气生产企业总体处于微利状态,而进口管道气则是长期亏本销售,于是垄断企业投资天然气生产热情不高,这是造成现在天然气供不应求局面的主因之一。虽然页岩气、煤层气、进口液化天然气按照市场定价,但是由于很多情况下电和天然气可替代,气价过高消费者便转向用电,所以价格问题不光是天然气自身的问题,也是我国整个能源价格体系的问题——煤炭的价格并没有反映出环境成本,所以相对较高的气价其实是在变相鼓励煤炭消费,与国家减煤增气的战略相违背。

开放上游是培育我国天然气市场的关键。我国天然气行业上游的现状是单个主体过大,如果上游只有三四家公司,便无法形成市场,也就无法形成市场定价。上游被垄断也阻碍了社会资本对管道建设的投资——其实我国并没有法律禁止社会资本投资天然气管道,但是除了几个国有石油公司外,鲜有社会资本投资管道建设(主要是跨省管道),最主要的原因就是没有掌握气源,这种情况下投资管道就好比建了一条高速公路但却没有车。上游不开放,现在呼声正高的管道独立也就失去了意义——管道独立的目的是为了实现第三方的公平准入,在不开放上游的情况下,上游就只有两三个主体,没有“第三方”那么第三方准入也就无从谈起。

管道独立是发展的趋势。管道改革和非常规天然气一样被认为是我国天然气体制改革的突破口,根据国际上的经验,较为成功的管道制度有美国的完全独立管道体系,管道商只能从事天然气运输,不能参与上游与下游的业务;有英国和新加坡的在管道不独立的情况下引入分销商,上游企业只能把气卖给分销商,再由分销商向下游用户售气。考虑到我国民众对垄断的认识和情绪,以及政府监管能力,美国模式似乎更符合我国国情和人们的期待。我国包括非常规气在内的天然气产量和消费量都增长迅速,为满足生产与消费需求,预计到2035年,我国天然气管道长度将至少达到现有4倍,这意味着管道改革可以首先从新建管道开始,除设定一些资质要求外应完全开放管道建设的投资;对已经建设的管道,可实现独立运营而不必非资产剥离,同时进行股权改革引入民间资本,发展混合所有制。

天然气领域的改革是一个系统工程,不是孤立的,需要有政府和体制改革作为保障。既然党的十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用,政府也应该调整自己和企业及市场的关系:政府应改变重审批、轻监管的习惯,特别是要建立起专业的监管队伍或者开放第三方监管,减少审批也是李克强总理提出的“简政放权”的具体落实方式;政府应进一步领悟规划与计划的区别,改变那种未列入规划就不予批准的“行规”;此外,政府还应该适应市场规律,破除那种对重复建设的恐惧,因为只有重复建设,才会有市场竞争。△

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