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资源税改革正当时

2014-7-29 9:53:38 来源:中国矿业报 作者:张维宸

资源,一般指自然界存在的物质财富,它包括的范围相当广泛,如矿产资源,土地资源、动物资源、植物资源、海洋资源、太阳能资源、自然风资源、水资源、空气、阳光等。资源税,就是对自然资源征税的总称,是为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的税种。

我国现行的资源税制既不是对各种自然资源都征税,也不是对所有具有商品属性的资源都征税,而是采取选择法,从众多资源中选择了级差收入差异比较大,资源较为普遍的部分矿产品及盐等资源列为征税范围,对没有列入征收范围的其他自然资源目前暂不征收资源税。所以说,资源税在我国是对境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人,就其应税数量征收的一种税。其实质是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用,适当调节资源级差收入,从源头防止资源的浪费和破坏环境。资源税征税范围包括原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿,有色金属矿原矿、盐等 7类。

一、资源税制度的调控作用

税收成为政府在实施可持续发展战略过程中普遍采用的一种有效方式,而资源税制度是税收调控作用有效发挥的重要保障。资源税制度的调控功能主要表现在四个方面:

第一,促进国有资源合理开发,节约使用,有效配置。我国开征资源税之前,对资源的管理措施相对比较薄弱,资源的开发和利用整体基本处于无序状态,矿产资源的开发和利用效益降低,开采企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥挖等破坏和浪费国家资源的现象比比皆是。资源税的开征,根据资源生成和开发条件优劣,按照不同产品、不同产区,核定不同的从量征税定额,把资源开发、利用同纳税人的切身利益结合起来,才能最大限度地合理、节约、有效开发利用国家资源。

第二,发挥税收杠杆的整体功能,促进分税制财政体制的建立与完善。对资源课税,拓宽了税收的调节领域,通过资源税与其他税种的相互配合,有利于充分发挥整体税制的经济杠杆作用,并为国家筹集一定的财政资金,提高财政收入的稳定性。同时,资源税的收入绝大部分归地方,有利于增加地方财政收入,有利于解决收入向资源优势地区转移等问题,把资源优势转变为经济和财政优势,从而促进分税制的实施。

第三,合理调节资源级差收入,促使开采企业公平竞争。我国地域辽阔,各地资源结构和开发条件存在很大差异。资源赋存条件好、品味高、开采条件优越的企业,成本低,利润水平高;资源赋存条件差、采掘企业的条件差、品位低、开采条件差的企业,则成本高、利润水平低。因此,利润水平的高低,不能真正反映其经营成果,利润分配也失去了合理的基础,更不利于各经营主体之间的平等竞争。开征资源税,可以把由于资源自然条件优越而形成的级差收入收归国家所有,排除因资源客观因素而造成的利润分配上的不合理,使企业在比较合理的利润水平的基础上开展竞争,进而达到鼓励先进、鞭策落后,促进企业经营管理状况的改善,提高经济效益之目的。

第四,正确处理国家与企业、个人之间的分配关系。通过征收资源税,对由于资源客观因素形成的级差收入进行合理的调节,有利于正确处理国家与企业及个人之间的利益分配关系,有利于贯彻按劳分配、多劳多得的分配原则,从而调动广大企业和广大职工的生产积极性,为社会主义建设创造更大的价值。

二、我国资源税制度建设回顾

对开发利用自然资源者收税是世界大多数国家的通行做法。我国资源税制度的发展,可以大致划分为三个阶段。

第一阶段:1949年~1983年,我国没有相关的资源税制度,矿产资源处于无偿开采状态。

第二阶段:1984年~1993 年,在“利改税”大背景下,资源税制度浮出水面。

1984年10月1日,国务院发布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,决定对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税,征收基数是销售利润率超过12% 的利润部分。《中华人民共和国资源税条例(草案)》的颁布,标志着我国资源税体正式建立。鉴于当时的一些客观原因,资源税税目只有煤炭、石油和天然气3种。

从1984年开征资源税到1994年税制改革期间,资源税制也进行了几次细微调整。1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》规定:矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。并规定“国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源,必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费”,采取“普遍征收、级差调节”的原则。1984年到 1986年主要采取累进税率,以销售收入为税基,以销售利润率为累进依据,后改为从量定额方法征收。1984 年开征的第一代资源税是对石油、天然气、煤炭等3种矿产品超过12%“栅栏收益率”的部分征税,体现对资源的级差调节。资源税立法宗旨是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入。

第三阶段:1994年至今,在“分税制”改革背景下,资源税进行调整。

1994年我国进行了分税制改革,对资源税也进行了调整。资源税的征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人,实行普遍征收、级差调节的原则,采取从量定额税率。对列入征税范围的7种资源品(包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐)不论盈利与否都征税,一矿一率。这是首次对矿产资源全面征收资源税。

1994年开征的资源税一直沿用了十几个年头没有较大的变化。资源税在1994年税制改革后,在很长时间内保持了稳定。但从2004年起,我国开始陆续调整煤炭、原油、天然气、锰矿石的税额标准。2006年,取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策,恢复全额征收,并调整了铁矿石资源税的减征政策,暂按规定税额标准的60%征收,同时提高了岩金矿资源税税额标准,统一了全国钒矿资源税的使用税额标准。2006年还开征了被戏称为“暴利税”的石油特别收益金。2007年2月1日起,又调高了焦煤资源税税额,并对盐资源税税额进行了调整;2007年8月1日起,大幅上调铅锌矿石、铜矿石和钨矿石资源税适用税额标准。三种矿石产品资源税率涨幅达3倍到16倍。这是1994年开征资源税以来最大幅度的调整。

通过对资源税调整历史的回顾,我们不难看出,资源税虽经几次调整,但其应有的保护资源、促进资源合理开采、提高资源使用效率等作用尚未充分发挥。主要原因在于资源税的改革缺乏一个全局的视角,仅仅是对原有资源税政策的修补或对国外经验的简单借鉴与照搬。

三、我国资源税制度现状及主要特点

(一)我国资源税制度现状

矿产资源是人们生产生活的重要物质基础,矿产资源是国有资源,国家对矿产资源开采使用等过程征收税是必要的。

资源税制度是一套由矿产资源法、税法及其附属法规、国家资源政策等组成的,是调整矿产资源勘查、开发过程中诸多经济关系的管理制度的总和。

资源税是以各种自然资源为课税对象的税种。我国的资源税 1984年10月1日开征,征税范围较小,仅对石油、天然气、煤炭和铁矿石征收。1993年12月国务院颁布第139号令,规定自1994年1月1日起实施《中华人民共和国资源税暂行条例》,把盐税归并到资源税中,同时扩大了资源税的征收范围,目的是促进矿山的合理开发,调节资源级差收入,从而在我国建立了统一的资源税制度。

资源税应税产品的具体适用税目税率,按《资源税税目税额明细表》执行,资源税的纳税义务人包括从事应税资源开采或生产而进行销售的所有单位和个人。资源税的计算标准分为两类:纳税人开采或者生产应税产品销售的,以销售量为课税数量;纳税人开采或者生产应税产品自用的,以自用数量为课税数量。

(二)我国资源税主要特点

我国现行的资源税主要有三个特点:

第一,特定的征收范围。课税对象现在还仅限于具有商品属性的部分国有矿产资源。鉴于我国矿产资源开采的实际情况,现行资源税只对7种矿产品征税,发挥调节矿租收益作用。

第二,从量定额征税。按计量单位确定应税产品的税额;不同的纳税人由于开采同一应税产品的资源条件存在差异,单位税额也应呈现出相应的差别。资源条件好、负担能力强的单位税额相应就高一些;反之,就低一些。

第三,具有受益税的特点。资源税是国家凭借政治权力和对自然资源所有权的双重权力对开采者征收的税种,是国家采用税收手段收取的自然资源所有权经济报酬。一方面体现了有偿开发利用国有资源,另一方面也体现了税收的强制性固定性等特征。

四、资源税制度对矿产资源开发的影响

我国矿产资源勘探开发在改革开放后取得了很大成绩,矿业结构逐步优化,涌现出一批市场竞争力较强的大型企业集团。但是目前勘查规模不够,勘查程度较低,加剧了资源的浪费。矿产资源回采率低,采选环节中资源损失较大,开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率的优化等一直是矿业企业和管理部门的难题。造成我国矿产资源回采率低的原因,除了存储条件影响外,还受到政策因素影响。与现行不合理的税赋制度密切相关,资源价格上涨的收入绝大部分归投资者所有,资源收益分配机制不合理。资源价格不包括矿山环境的治理与生态恢复的成本,资源价格的形成机制没有理顺。资源供给不足、环境制约加强,资源开发补偿机制尚未建立。在这种税赋制度下,投资者拿走的是利润,留下的是破坏了的矿山环境、生态和资源枯竭的矿业城市,刺激的是不合理的消费需求及对矿产资源“疯狂掠夺式”开发。为继续推进我国工业化和城市化的进程,促进经济、社会和资源环境的协调、可持续发展,突破环境这一瓶颈性因素的制约,必须改革和完善现行资源税制度。同时,理顺资源价格的形成机制,解决资源开发对生态环境的破坏这一负外部性问题。

五、我国现行资源税制度存在的主要问题

现行的资源税设计为的是调节级差收入,仅是为了解决企业之间的公平竞争问题,还没有给资源一个合理的初始定价(国家资源有偿开采费)。我国现行资源税使得税收收入不受产品价格、成本和利润变化的影响,能够稳定财政收入,有利于促进资源开采企业降低成本,提高经济效率;资源税开征以来,有效地调节了资源级差收入,既照顾了采掘地的利益,又避免了税款的流失,在保护环境方面也发挥了一定作用。但随着形势的发展,也逐渐暴露出许多问题。我国现行资源税制度主要存在以下问题:

(一)资源税收入少,没起到资源环境的保护作用

资源税自1984年成为一个独立的税种以来,资源税所提供的税收收入规模相当有限。1994年资源税收入完成额为45.5亿元,占全国税收收入的0.9%,到2004年完成额为99.1亿元,占全国税收收入的0.39%,10年时间增长了53.6亿元,增长幅度为117.8%,年税收平均增长率为8.1%,低于10年GDP 9.225%的年平均增长率。2006年资源税收入占全国税收收入的0.55%,2007年资源税收入占全国税收收入的0.52%左右,2008年资源税税收入虽然达到301.64亿元,也只占税收总收入的0.56%,2009年上半年略有提高,也只占全国税收收入的0.61%。尤其是在资源战略地位日益显现的今天,资源税本应成为我国税收的重要来源,但至今资源税在我国税制体系中仍是“小不点”。

矿产资源供需方面的矛盾将在今后很长一段时期内存在,资源税本应促进资源的保护和合理利用,但实际并非尽然。加上目前资源税采用的是从量计征方式,实行差别税额从量征收。纳税环节只是生产环节,单环节计征。同时,现行的资源税制设计为的是调节级差收入,仅是为了解决企业之间的公平竞争问题,在同矿区税额设置过于单一,既不能给资源一个合理的初始定价(国家资源有偿开采费),也不能很好的鼓励节约和回采。虽然我国提出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制,坚持“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费”的制度,但在实际执行中,由于我国资源环境保护治理资金不足,资金难以落实,尚未建立行之有效的补偿机制。我国对矿产资源企业所收缴的资源税难以解决资源开采补偿问题。根据法律规定,资源税列入一般性财政收入,主要用于解决级差收入问题。各级地方财政资金不足,难以筹集资金用于资源环境保护,更难以拿出资金用于解决因历史原因造成的资源枯竭、企业转轨、结构转型等问题。虽然,我国实行了排污收费政策,但仅对企业超标排放污染物征收排污费,而且收费标准低,使用效率差,特别是没有要求生产开发者对生态功能的破坏实行任何补偿,因而影响了生态补偿政策的执行效果。致使资源税保护资源和环境的重要作用未能充分发挥,资源浪费的现象非常严重。

(二)资源税征税范围太小,实际税额明显太低

我国目前资源税的征税范围并不是对所有的自然资源征收,1994年资源税虽然遵循“普遍征收”的原则,但仍仅仅是对原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿,有色金属矿原矿以及盐等7个税目,这些应税产品均属于矿藏资源,实质上是一个矿产资源税制,范围也仅限于采掘业。而对于其他具有生态环境价值的土地、水、森林、草场、滩涂等众多自然资源,至今仍未纳入资源税的征收范围,甚至有些紧缺的、特殊的战略性自然资源也不在征收范围,资源税普遍调节的作用未充分发挥出来。

在矿产资源大幅度涨价的国际大环境中,我国现行资源税制,不仅征收范围过于狭小,而且现有征税范围的税额标准普遍较低,资源税的实际税负在不断下降,差别税额调整不及时显然不符合市场经济的发展需求。以原油为例,1994年的原油价格为每吨300元,按当时每吨 8 元的最低税额标准计算,其税负为2.67%;而根据截至2009年12月底止中国石油化工公布年度业绩,期内原油实现平均价格为每吨2303元,按现在的最高税额每吨30元计算,税负也仅为1.3%,远远低于10%的全球平均水准。按上世纪90年代的税额标准计算,目前石油资源税税额最低应提高到每吨62元,每吨30元的税负确实无法实现调节作用。

长期以来,由于资源税过低,地方政府收益过少,资源丰富的地方往往会鼓励企业就地加工以提高产品附加值,增加政府的财政收入,但这并不是有效的资源利用模式,相反在一定程度上加剧了行业盲目重复建设,导致产能过剩。

(三)资源税性质定位需要进一步研究

资源税级差地租性质名不符实。在现有资源税设计思想下,单纯级差性质的资源税税率高低与该资源的利用效率无关、与资源开采的环境影响无关,不能将资源开采的社会成本内部化,无法起到遏制资源被掠夺和浪费的作用,难以通过征收资源税实现保护资源和限制资源开采,也难以发挥保护资源的作用。在资源税实际运行过程中,虽然根据矿产资源等级不同而征收不同定额,但是不能反映消耗储量的资源条件和地理位置优劣所带来的级差收益大小,没有达到调节矿山级差收益的目的,没有对国民经济发展较为重要的矿产品,征收较低的资源税,以鼓励矿业企业开采;也没有对经济发展不急需和保护性的矿种,以高税率进行保护;没有对开采难度较大、低于边界品位的矿产资源给予减免税优惠。因此,资源税级差调节目的基本没有达到,也不利于矿产资源优化综合利用,不利于促进矿产资源可持续发展,难以调动企业节约资源、保护资源的积极性。

(四)资源税收入分配体制不合理

现行资源税的收入分配格局是,海洋石油资源税归中央,其他资源税归地方。矿产资源属国家所有,但资源税的收入分配基本都留作地方财政收入,这种分配格局存在一定弊端:一是不利于中央通过税收对经济发展进行宏观调控,不利于资源战略规划的实施和资源的合理开采、节约使用及矿业经济的可持续协调发展。因为海洋石油以外的资源税收入全部给地方,中央对地方的资源开发利用项目宏观调控的权力有限,使宏观调控的力度减弱。特别是对于节能降耗项目、新能源研制开发项目等,中央财力支持的力度就会弱化;二是这种分配格局容易刺激地方政府产生的急功近利短期行为,部分地方政府为了眼前的利益乱上资源开发项目,对矿产资源进行过度开发,加剧生态、环境破坏。特别是个别地方默许小煤窑、金属小矿点的乱采滥挖,矿业秩序难以根本好转,导致资源的重大浪费和恶性安全事故的接连发生,给国家和人民的生命财产造成了重大损失。同时,由于资源税属于地方税,而资源税的立法、解释及修改权在中央,致使中央企业可以绕开企业所在地政府,直接向中央有关部门要减免资源税的优惠政策,在一定程度上不仅影响了地方的财政收入,也显示出在开发资源的纳税义务方面,有时确实存在不平等现象。此外,资源税收入分配中缺乏激励性措施。对于资源的有效保护和节约利用应当采取限制和激励并重的税收政策,既要通过征税限制资源的任意开发,又要对利用替代资源和综合利用自然资源生产产品的企业给予减税或免税激励。现行资源税征收政策缺乏这类激励措施,不够系统完整,导向不够明显。

(五)税的计征方式存在纰漏

现行的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定,我国现行资源税采取的是从量计征方法,对课征资源分别以吨或立方米为单位,征收固定的税额。资源税的征收与计税依据直接相关,我国现行资源税的计税依据是:纳税人开采和生产应税产品销售的,以销售数量为课税依据;纳税人开采和生产应税产品自用的,以自用数量为课税依据。这就导致企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税收代价,由于开采量和自用量、销售量之间存在差距,导致很多企业只顾眼前利益,盲目投资于开采矿产资源,采富弃贫、采易弃难、采厚弃薄,造成资源浪费,缺乏保护意识,不利于资源的可持续利用。按照从量计征的征收方法,未能与资源的可采储量挂钩,企业不必为未开采的资源负责,而以实际产量征税。廉价资源使用带来企业成本的外部化和社会化,直接导致我国资源开采率低,资源浪费严重。

资源之所以成为中国经济发展最突出的瓶颈问题之一,与资源产品价格形成机制有关。现阶段我国资源产品价格仍基本上是“三不反映”:一不反映资源的需求稀缺程度;二不反映供求关系;三不反映环境污染造成的外部成本。而且资源价格缺少弹性,不利于运用价格手段激励节能。

六、我国资源税改革的原则和建议

(一)资源税改革的原则

对于资源税改革的方向,既要看我们需要什么样的资源税制度和最终要达到什么目的和效果,也要看资源税依附于资源而征的本质属性。简单的税率上调和计征方式的改变是不科学的、不全面的,也是没有说服力,不符合经济可持续发展的需要,也不符合后哥本哈根时代的需要。从税收原则出发,资源税改革至少应符合效率原则、公平原则和法定原则。

第一,税收效率原则。就是政府征税,包括税制的建立和税收政策的运用,应讲求效率,遵循效率原则。简单地说就是要达到最大化和最小化的统一。一方面,政府通过征收资源税实现引导资源的优化配置,以促进经济增长效益最大化,即提高税收的宏观效率;另一方面,政府征税本身也要讲求效率,力争使征管成本和缴纳成本最小化,即提高税收的微观效率。

第二,税收公平原则。就是政府征税,包括税制的建立和税收政策的运用,应确保公平,遵循公平原则。“谁使用谁付费”是起码的公平原则。资源税既要能弥补开采资源的显性成本,也要能弥补现行成本核算方式下没有包含在内的一切外部成本,比如生态和环境污染成本。

第三,税收法定原则。就是政府征税,包括税收征税课目及税率和税收的使用方向,都要有法律依据。有关资源税的制定和实施情况人民有知情权。

(二)资源税改革的建议

第一,增加资源税对资源的初始定价职能。在保留其对级差收入征收的职能基础上,新的资源税税额中应包含国家资源有偿开采费(初始定价)和级差收入两部分。

资源属于国家所有,也就是全民所有。资源具有宏观调控的功能,资源税中的资源有偿开采费(即初始定价)部分意义非常重大,根据资源的需求稀缺程度和开采资源造成环境污染的外部成本,以及国际市场上的资源价格水平和其他国家资源政策,为资源制定一个比较合理的初始定价,这个资源初始定价不能是一成不变的,而应是动态的,随着制定依据的变化而不断进行调整。

第二,改资源税从量定额(按销售数量征收定额税)为从价定率(按销售额征收定率税)和从量定额复合征收方式,为从储量和回采率计征资源税做准备。“从量定额”是按照实际产量或生产量计税,同时,把开采主矿过程中的伴生矿等也要纳入征税范围。从量定额的优点就是税收不会随着价格的波动而波动,不管资源开采企业有无销售收入、有无利润,对课征资源分别以吨或立方米为单位,征收固定的税额,只要企业开采资源,就要向国家缴纳税收,避免企业通过关联交易压低资源价格、降低资源开采的利润率水平而逃避国家的资源税,但从量定额也会造成资源的过度开采和资源浪费;“从价定率”是以征税对象的价格为标准,实现资源税与资源价格变动挂钩,制定相应的差额税率,制定级差税率,主要针对开采难动用储量,考虑对资源税的征收采用累进制方式。将资源的使用量划分档次,不同档次适用不同税率,税率逐级跳跃式增加。与从量定额相结合,可以从源头控制,防止税款流失,调节产品利润和产品结构,影响价格水平,最终调节产业结构,以实现差别计税、分档调节,体现勘探、环境污染、生产安全等长期的可持续成本。抑制资源开采者只从自身利益出发、不考虑市场需求和资源情况、盲目投资现象。迫使企业注意节约环保,减少消耗,这样把资源开采和使用同企业利益结合,有利于提高矿产资源开发利用率。按资源储量、回采率计征是合理利用资源,保护环境的比较合理方式,把回采率因素作为系数考虑,可以促进企业提高开采回采率,延长开采周期,减少产品的积压和损失,使有限的资源得到充分合理的利用,避免乱采滥挖、采富弃贫等浪费资源现象。但受探测技术、税收征管手段和方法等因素的制约,暂时还难以实施,但条件成熟后就要付诸实施。目前也可有选择地在具有较好前景的地区进行试点,创新资源税计征的方法手段。

第三,扩大资源税征收范围,提高税率。资源税开征的初衷是为了调节贫富矿之间的级差收入,但是,近年来,资源价格暴涨,较低的税额导致资源价高税低、近乎无税局面的出现,资源税税负水平过低导致调节级差收入作用有限,过低的资源税必然导致资源的掠夺性开采,不利于资源的节约和综合利用,不利于资源开发补偿和生态补偿,不利于资源开采地的补偿,不利于调节收入分配的差距,也不能满足其为地方政府筹集财政收入的功能。为了更好地节能减排,推动经济发展方式的转变,有必要扩大资源税的征收范围,做到应征尽征,将非农业用地和城市用地、更多的非金属矿原矿纳入征收范围;同时,对开采利用价值较高的地热、矿泉水征收资源税,而对森林资源和一般性水资源的利用暂缓征收。适当提高资源税税率,提高资源税在价格中的比例,可以增加政府收入的同时,更重要的是可以调节企业的行为扩大了资源型垄断企业的利润分配范围。

第四,资源税实行全国统一征收,改变资源税分配方式,建立矿产资源耗竭补偿机制。资源税要全国统一征收,纳入中央财政,以免造成地方政府对资源的盲目开采。对资源开采对自然环境和人民生产生活所造成的负面影响,应由资源开采企业负担,不能做到的企业就不具备开采资格。另外,资源的所有权归国家,资源是全体人民的,资源不具备地方专属性质,国家对资源的开采利用需要统筹兼顾,源于所有权的资源税收入应该用于人民共同福利或作为储备基金留给中国的未来。

改变现行中央和地方按资源税项目分配的格局,改由国税局统一征收后,采用中央和地方按收入总额分成的办法分配。把资源税收入同中央和地方利益紧密联系在一起,充分调动中央和地方加强资源税征管的积极性。设计比较合理的中央与地方资源税收分配比例,既要考虑到中央从宏观上实施资源战略计划的财权财力需要,又要更多考虑资源保护、资源补偿和环境治理等任务要靠地方完成以及目前我国资源产品价格普遍较低,资源输出地区对资源使用地区利益贡献大,资源输出地区在资源保护、资源补偿等方面需要大量支出,且又承担着环境污染造成的重大损失以及治理环境污染需要大量投资的实际情况,确保资源富有地区不再是经济贫穷地区,让资源原产地有稳定的财政收入。

建立矿产资源耗竭补偿机制,一是要建立矿产资源耗竭补贴制度。矿产资源开采是一种耗费性消耗,除包括自然资源的消耗,还包括探矿阶段预付资本的转移。建立矿产资源耗竭补贴制度,按销售收入提取补贴,计入矿产品成本,形成企业的专项基金,用于开发替代资源投入,矿业企业调整结构的转产投入,促进资源企业结构转型,机制转轨。二是要建立生态保证金制度。从矿产资源可持续发展角度,要实现代内公平和代际公平,必须摆脱我国粗放式的矿产资源开发模式,本着“谁开发、谁保护、谁污染、谁治理、谁破坏、谁恢复”的原则,建立矿产资源开发保证金制度,走资源综合利用、循环利用的可持续发展道路。开采矿产资源对环境和生态都产生不同程度的破坏,这是由矿产资源的特殊性所决定的。尽快建立资源开发生态补偿机制的相关法律法规,为建立生态补偿机制提供法律依据,这是建立和完善生态补偿机制的根本保证。

另外,对自然资源的合理利用和生态环境保护是一项系统工程,需要各种体制的相互配套、相互衔接,形成合力,方能见效。比如市场准入、定价机制、流通秩序、环境保护等制度的建立以及除资源税以外的其他财税体制的完善,如增值税、消费税、企业所得税等多方合作、共同作用。建议国家在资源税制度改革的同时,应从多方面进行配套改革。

七、我国资源税改革的时机选择

资源税改革属于制度改革,是经济发展方式转变的内在要求。为了减少资源税改革所带来的负面影响,要特别注意资源税改革时机的把握问题,在带来中长期利好的同时,尽可能减少短期的不利影响。其实,资源税改革无论是在经济繁荣时期,还是在经济低迷时期,正常情况下,都会带来物价水平的上涨,都会给相关企业增加一定的税负,给宏观经济带来一定的影响。如果总在回避推行资源税改革给企业和经济造成的负面影响,那么“最佳成熟期”恐怕很难等到。

从表面上看,经济低迷期物价上涨压力较小,较适合资源税改革。但在经济低迷期,各种市场主体消化资源税改革所带来的成本上升因素的能力较弱,资源企业与相关企业和行业的发展都可能受到严重影响,其结果很可能是影响经济的进一步回暖。最理想的资源税改革环境是物价水平较为平稳的时期。但在现代经济条件下,要等来这样的时期是非常困难的。现代经济常常是在通货膨胀与通货紧缩之间不断地进行交替。同时,资源税改革还受到国际市场的影响。在经济全球化背景下,资源商品价格的确定还受到国际市场的制约。如果国际市场价格低于国内市场,资源税改革所带来的生产成本就无法通过资源商品价格上涨而得以消化,那么资源开采和生产企业的生存就是一个大问题。

现在推出资源税改革对宏观经济整体走势不会造成太大的影响,可能是比较恰当的时机。宏观经济中通货紧缩压力已不复存在,通货膨胀还未形成较大的现实压力,金融危机基本探底,全球经济处于整体复苏阶段,中国经济依然保持较强劲的发展势头。在这个时机出台资源税改革方案,可操作性比较强,负面影响相对较小。资源税与矿产资源补偿费改革同步而行,实现税费的各归其位,以最大限度地释放出经济发展的潜力。

八、结论

我国目前资源的使用成本低,导致资源在大量开采利用的情况中实际利用效率不高,这是造成我国经济粗放式增长的一个重要原因。在现行规制框架内,应尽快修订《矿产资源法》,就矿业权和国有矿产资源产权进行区分,以将宪法规定的国有产权落到实处,阻止国有资产流失,并从法律层位对资源开发补偿方面的矿权与地权关系进行法律规范。尽快制定资源税税法,改善目前资源税税法缺失的状况。

资源税改革是促进经济结构转型的必要手段,也是改变高度资源型、高能耗的生存方式,转向以高质、节能环保为主,用经济手段防止矿产资源的掠夺性开采利用,切切实实地提高自身的软实力的需要。资源税改革不能再度拖延下去,应力争尽早进行。□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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