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查摆储量管理 加快制度创新

2014-8-5 9:49:35 来源:中国矿业报 作者:张维宸

矿产资源储量是国家矿产资源资产丰度的集中体现,也是市场配置矿产资源的基础。矿产资源储量管理涉及面广,其准确定性、定位,直接影响矿政管理体系、管理方式和资源配置的变化。

一、矿产资源储量管理的作用

矿产资源储量管理工作是一项专业技术性、法制性较强的社会管理工作,贯穿于资源勘查、利用、管理的全过程,具有重要的基础性作用。主要表现在4个方面:

一是矿产资源储量管理与国民经济及社会发展有着重要的联系。矿产资源储量是国民经济和社会发展所需要的能源、原材料的物质保障。摸清矿产资源家底,是编制国民经济和社会发展规划的基础,国民经济建设和社会发展是以充足的矿产资源保证为前提的,切实可行的经济发展规划是建立在对资源供给充分了解的基础上,摸清矿产资源家底是矿产资源储量管理工作的重要任务之一,储量管理与经济发展规划有密切的联系。

二是储量管理是矿政管理的基础。矿政管理工作要维护矿产资源的国家所有权益,保护和合理利用矿产资源,保障国民经济建设和社会可持续发展。制定保护和合理利用矿产资源规划是以矿产资源储量作为基础。实施矿业权管理时,矿业权人获得矿业权益的核心就是拥有多少矿产资源储量,矿产资源开采年限与资源储量挂钩,其监督管理实际上是对矿产资源储量消耗的监督,矿山开采矿产资源储量管理在矿政管理中的基础性、重要性不可忽视。

三是矿产资源储量管理贯穿于地质工作的整个过程。地质调查和矿产勘查是对矿产资源质和量的认识过程,都要集中体现在矿产资源储量上。在矿产勘查的各个阶段,随着地质工作程度的提高,获取的矿产资源储量可靠程度也相应提高。通过矿产资源开发,又将矿产资源储量潜在的经济价值,变现为实际的经济效益。可以说,在地质工作的诸多工作环节中,获得矿产资源储量是非常重要的工作目的。

四是保障国家矿产资源资产不流失的重要手段。矿产资源储量管理又是维护矿产资源的国家所有权益,保护和合理利用矿产资源,保障国民经济建设和社会可持续发展,保障国家资源性资产不流失的重要手段。有偿取得矿业权时,进行矿业权价款评估的实质是对矿产资源储量价值的评估。

五是要充分认识矿产资源和矿业的重要基础作用,必须在全社会树立矿产资源忧患意识,充分认识矿产资源的重要性、稀缺性和不可再生性。要搞好矿政管理,就要管好矿产资源储量,不断提高矿产资源合理开发利用水平,为经济社会发展提供可靠的资源保障。

二、当前矿产资源储量管理存在的主要问题

一是矿产资源储量评审法律地位太低。我国矿产资源管理以“一法七令”为准则,唯独缺少矿产资源储量管理的规章。《中华人民共和国矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》明确为行政审批事项,但《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发[2002]24号)已将矿产资源储量审批取消。储量评审改为程序性备案:矿产资源储量评审机构在完成评审后,将评审意见书和相关材料报国土资源行政主管部门备案。国土资源行政主管部门就评审机构、评审专家及评审程序等进行合规性检查,对符合要求的,出具备案证明。

将矿产资源储量审批取消,储量评审改为程序性备案,储量报告的真实性以矿业权人、报告编制单位的承诺书代替,加之对储量评审机构和矿产资源储量评估师缺乏行之有效的管理,储量评审机构和矿产资源储量评估师缺乏诚信,导致大量虚假储量报告的产生,其登记统计结果的可信度、真实性、可行性是值得商榷的,矿产资源国家所有权益未能得到很好的保障。

二是矿产资源的勘查和开发的特殊性决定了地质资料汇交管理工作的重要性。但在实际工作中存在地质资料汇交不及时、虚假地质资料难以鉴别、地质资料管理经费不足、管理人员不足等问题。目前地质勘查报告存在的问题较多,主要的问题有:部分地勘单位野外一线技术力量薄弱,质量监控制度流于形式,地勘工作质量下降;受市场影响,矿业权人为一己之私,往往要求地勘单位根据目的编制报告,如在转让矿业权或上市融资时,多算资源储量,在向国家缴纳价款时,少算资源储量;有的勘查单位和编报人员出卖和变相出卖勘查资质,为矿业权人弄虚作假提供条件。矿业权人、地质勘查单位、评审机构和储量评估师之间的诚信体系尚未建立,法律制度不完善(1999年储量评审认定制度,2003年改为备案,只要求国土资源行政主管部门进行合规性审查)。

三是评审机构资质未解决。储量评估师人数少,绝大部分为兼职,评估师未注册登记,未与评审机构签订合同,不便于统一管理。

四是矿产资源储量登记内容专业性强。由于矿产资源储量统计工作量大,涉及专业性较强,费用高,加上矿产资源储量数据库管理系统内容繁杂,部分小企业普遍存在不重视储量登记统计,台账不健全,统计不准确等问题。

五是矿山储量动态监督管理和矿产地储备管理难。

三、对矿产资源储量管理的建议

一是加强储量评审备案管理。建议从立法的角度,确定矿产资源储量管理的法律地位,确保储量管理充分发挥基础性作用。尽快出台《矿产资源储量管理条例》,构筑矿产资源储量管理的法制基础。强化矿产资源储量管理的基础作用与地位,将矿产资源储量管理贯穿于矿业管理的全过程。建议在立法中进一步加强对地质勘查单位的管理;加强资源储量评审机构、评估师队伍建设;加强对资源储量评审的监督管理,确保矿产资源储量的真实、可靠。

二是建议在立法中对评审机构和专业人员管理作出统一规定。要重视评审工作,完善制度,加强监管。

三是建议稳定矿政管理政策,推进“两表合一”,组建专业队伍,与储量管理及评审挂钩,保障矿产资源家底数据的可靠性。

四是建议在矿法修改中完善,强调并细化对矿山储量的动态监管的措施。明确将矿山动态监督管理工作与矿山企业采矿许可证延续、变更、转让及年检等工作挂钩,对不按要求开展矿山地质测量、不建立矿山技术档案和储量登记台账、不提交矿山储量年报的矿山企业一律不予办理相关手续。建立中介机构协助对矿产资源储量实施动态管理制度,推进矿山占用资源储量审核、消耗和损失资源储量注销动态监督管理工作。

五是完善矿产地储备管理。2011年国土资源部《关于印发<关于开展矿产地储备试点工作的意见>的通知》以来,开始建立矿产地储备初步制度,对矿产地储备条件做了明确规范。但矿产地储备的体制和机制体系尚未建立,处在试点研究阶段。为保障国民经济和社会发展对矿产资源的需求,实施可持续发展战略,对主要矿产资源实施战略储备非常必要,矿产地战略储备是矿产资源储备的重要形式之一。政府应是实施矿产地战略储备的主体,储备经费由财政承担。对欠发达地区矿产地储备应主要由中央负责,地方出资形成的矿产地储备,中央应给予合理补偿。实施矿产地战略储备计划,健全矿产资源储量动态管理机制。建议在矿产资源法中体现矿产地储备工作,应该建立矿产地有偿储备制度。

六是加强地质资料汇交管理。建议在矿产资源法修改时突出地质资料汇交的重要性,建立地质资料汇交管理的责权及虚假地质资料惩处制度。

七是加强矿业权评估管理制度。建议国土资源部根据评估行业的特殊性,有针对性地调整完善现行监管体系。

根据国土资发[2011]40号文件,凡属于国家出资勘查形成的矿产地均应进行矿业权价款评估,矿业权人要申请缴纳价款。矿业权价款评估结论是确定矿业权价款的重要参考依据。矿业权管理机关在按规定收取矿业权价款时,应参考矿业权价款评估结论,合理确定矿业权价款。但是,在矿业权评估结论基础上调整确定矿业权价款,实际操作上存在一些困难,如调整依据、调整幅度、决策方式等。建议国土资源部能出台相关指导参考性意见。

由于目前采用抽签或摇号方式选择矿业权评估机构承担评估项目,各评估机构都有相同获得项目的机会,从长远来说,各评估机构承担的项目数量会基本持平,体现了一种公平,但这种公平中实则蕴藏着“相对性”不公平。由于各评估机构的规模、执业水平、执业能力不一样,抽签或摇号方式对那些规模大、执业能力强、执业水平高的评估机构不公平,不利于评估机构做大做强。建议对评估机构的资质参照地勘资质实行分级管理。

按照国土资源部的有关规定,省级国土资源管理部门对各矿业权评估机构仅需进行合规性审查后,即可进行评估报告的备案。但在实际工作中,如果仅仅对评估报告进行合规性审查后就备案,其评估结果的合理性就值得商榷;评估结果合理性需问责的第一责任人是省级国土资源管理部门,而不是评估机构,省级国土资源管理部门在评估报告备案的过程中承担了备案的风险。建议省级国土资源管理部门在聘请矿业权评估师或专家在对评估报告进行合规性审查的基础上,必须对评估报告的合理性进行会审,广泛征求社会各界的意见,保证评估结果的公开、公正、公平,降低评估报告的备案风险。

八是加强建设项目压覆矿产资源管理。国土资源部137号文件规定建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人应与矿业权人签订协议。但矿业权是物权的一种,如只压覆矿业权,未压覆探明资源储量的,也应该签订协议,建议矿法中增加建设项目压覆矿产资源审批管理与《物权法》的衔接相关内容。建设项目压覆矿产资源管理是2000年开展的工作,矿法中没有明确的阐述,建议纳入矿法相关内容。□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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