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矿产资源分类分区分级管理的中微观思考

2014-8-19 8:29:26 来源:中国矿业报 作者:张维宸

随着时代的变迁,矿产资源分类分级管理已经出现了一些不适应时代的情况,而分区管理作为矿产资源管理的一种创新形式,能否发挥其优越性,还有待时间和实践的考量。笔者于本文提出些许中微观层面的建议,仅供参考。

一、矿产资源分类分区分级的中观管理思考

(一)强化矿产资源规划的指导作用

传统矿产资源管理忽视矿产资源规划和矿产开发规划。矿产资源分散开采、化小开采、分层设计矿山企业的现象严重,场所健康安全事故多发、生态环境破坏严重,少数企业囤积矿产资源并趋向资源垄断、国家缺乏投放市场的资源,市场因资源垄断壁垒而阻止竞争和扰乱秩序。出现此类现象时,便被迫从末端花大力气进行全国性的整合运动,于是出现了全国“运动式”的矿业权整合,整合中也曾出现“国进民退”、“大吃小”和“小吃大”情况,矿产资源储量没有在矿业权整合中真正得到更多的增加,并且,更多的增长的可能是储量“泡沫”,矿产资源管理也并没有因矿业权整合而减少更多的工作量,管理效率提高得也不是很明显,但矿产资源浪费现象的确有所改观。矿业权整合造成巨大的社会成本,其主要原因就是市场失灵时缺乏矿产资源规划和矿产开发规划的事先调控。

矿产资源规划是关于未来矿产资源市场行为决策、评价和实施的主要依据,是政府进行矿产资源宏观管理的基本手段。一般认为,矿产资源规划,是指根据矿产资源禀赋条件和开发现状、当代人与后代人关于资源利用的分配、当前国民经济和社会发展对矿产资源的需求,还要根据矿产资源贮量、产业结构调整方向、可持续发展战略、国家资源安全、生态文明建设的目标等,对矿产资源储量、出让、开发以及保护等多方面作出整体而长期的安排,属于“资源管理”范畴。十八大报告一定程度上已经为新一轮矿产资源规划进行了全新的定位,那就是矿产资源规划不能仅仅局限于资源管理,而且要兼顾相关产业布局、环境保护等方面。

矿产资源规划要充分利用全国矿产资源潜力评价、储量利用现状调查、矿业权实地核查,以及基础性地质矿产工作的最新成果,以编制和实施矿业权设置方案和年度投放计划为抓手,确定矿业权的投放区域、投放数量、出让时序和出让方式,合理部署矿产资源勘查开发布局,改变目前矿业权审批中“随到随批”的被动局面,提高矿业权审批决策的科学性。按照“先易后难”的原则,对无风险和低风险的矿产,编制矿业权设置方案,形成矿业权投放空间布局和投放时序的科学部署;对高风险的矿产,切实加强基础工作,分步骤、分阶段编制完成矿业权设置方案,逐步建立矿产资源合理开发布局的长效机制。

一些矿产资源富集区已经被其它规划列入其它用途,从而为矿产资源规划实施带来了更多麻烦,矿产资源规划与其它规划相协调、相衔接问题,至今仍没有得到解决。矿产资源规划在很多地方成为了名副其实的“墙上挂画”,这个问题不能得到解决,那么分区管理很难找到实施的可能性。

另外,矿产资源规划层级多、种类多,建议在《矿产资源法》修改过程中,进一步明确规定各级、各类矿产资源规划之间的效力优先顺序,便于协调操作。

我国矿产资源规划制度安排中,多元化、多层级的结构使规划体系的功能及其相应的目标体系复杂化,协调、衔接、一体化的难度增加,条块分割的可能性加大;而各规划功能定位的不清则使这一隐患成为现实,无规划、规划冲突、各自为政以及规划的权威性低、难执行等问题突出,结构布局优化、环境保护、矿地复垦等矿产资源规划体系的重大目标被虚置。明确矿产资源规划的功能定位、优化矿产资源规划的目标体系是提高矿产资源规划有效性的必要条件。细化规划分区提高规划可操作性显得非常重要。

(二)强化“部控省批”、加强监督管理;试点“部控区批、区监管”

一些地方为了规避部的审批,故意将大矿化整为零分割出让,造成大矿小开,一矿多开,开发布局不合理,不利于整装勘查、开采和统一管理。

按照部党组“把权力和责任放下去,把监管和服务抓起来”和“放得下,管得住”的总体要求,坚持宏观调控下的审批权限下放,部侧重抓勘查开发的科学布局和制度建设,审批发证具体业务交由省厅负责,不断建设和完善审批监管,实现全国矿业权审批程序制度化。

具体思路是:对于国务院240、241号令中规定由部审批发证的34个重要矿种,除了石油、天然气、煤层气和放射性矿产仍由部审批发证外,其它按照煤炭审批制度改革试点思路推进,即部通过审批矿业权设置方案和年度投放计划、批前备案、统一配号等措施综合监管,省厅负责具体审批发证;其它矿种按现行规定执行,省厅通过矿业权设置方案和年度投放计划等方式对市县矿业权审批进行调控。根据管理需要和国家需要,部可动态调整34个矿种的审批权限。

按照煤炭审批制度改革试点的思路,可以选择1到2个区,这个“区”不是东部、中部、西部、东北4个地区,而是4个地区中的1个主体功能区,进行“部控区批、区监管”试点,将审批权和监管权整体下放,前提是必须有成型的“区域组织机构”和“区域管理制度”。最好是选择在一个省份的主体功能区进行封闭试验,比如柴达木循环经济试验区。

(三)在《矿产资源法》修改中,进一步明确矿业权登记效力

随着《不动产登记条例》的尽快出台和不动产登记制度的开始实施,矿产资源能否纳入不动产登记之列也成为一个热点问题。但无论如何,矿业权登记都是矿产资源分类分区分级管理的重要环节之一。

矿业权的取得、转让、抵押等均涉及行政审批和登记两个核心环节,理清二者的关系,明确矿业权登记的效力十分重要。一是矿业权登记的效力。矿业权的取得究竟以取得勘查许可证或采矿许可证为准,还是以矿业权用益物权登记为准?从现有矿产资源法律法规、规章及政策性文件来看,并没有找到相关明确矿业权登记效力的明确内容。从而给执行带来不少麻烦,这也是出现寻租行为的一个重要环节。建议在《矿产资源法》修改中,明确矿业权用益物权登记效力及未办理或未及时办理用益物权登记的法律后果。二是抵押的效力。矿业权是随着时间不断变化的“动态”权,矿业权到底能否抵押?如果可以抵押,那么就要办理抵押登记,因为抵押登记是抵押生效要件,而现有的“登记备案”的效力很难把握。三是对矿业权初始登记的期限进行规定。

(四)细化矿产资源分级和分区管理制度

依据矿产资源国家所有并由国务院行使对矿产资源的所有权的原则,《矿产资源法》将矿产资源勘查开采活动全部纳入矿产资源法调整范围,实行集中统一执法。1998年国务院机构改革后,原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司等国务院有关主管部门和单位行使的矿产资源行政管理职能,包括对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种等的行政管理职能划入国土资源部。《矿产资源法》中规定的:“国务院主管部门”的矿产资源审批职能也随之发生了相应调整。为适应新的形势,在探矿权实行两级审批登记、采矿权实行四级审批登记的基础上,按照分类分级管理的原则,国家陆续出台了一系列新的规定,进一步明确和理顺了中央及地方各级管理部门之间的矿产资源行政管理权限划分,我国矿产资源统一管理的格局更加明确。

现行矿产资源法规定,国务院矿产资源主管部门负责跨省级行政区域的、领海及我国管辖的其它海域的、外商投资的,以及34种关系国计民生的重要矿产的审批登记;省级国土资源主管部门负责34种重要矿产之外的储量规模为中型以上的矿产,以及国务院矿产资源主管部门授权的矿产的审批登记。省、市、县级矿产资源主管部门的其它采矿权审批登记权限由所在的省级人大常委会制定的地方性法规加以规定。2005年,为进一步规范探矿权、采矿权审批登记管理,国家对国务院国土资源主管部门和授权省级国土资源主管部门的审批、颁发勘查许可证、采矿许可证,包括外商投资勘查、开采矿产资源的审批登记权限进行了调整。

微观上的矿产资源分区,包括重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区,分国家级重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区和地方级重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区。关系国计民生的战略性矿产资源储量级别为大型或超大型的富集区或者有重大远景的高风险矿产资源勘查区,主要是大型或超大型整装勘查区,列为国家级,根据不同时代和自然条件,规划为国家重点开发区、限制开发区、禁止开发区。除列为国家级矿区之外,其它具有重要价值的矿区,列为地方级矿区,可以规划为地方重点开发区、限制开发区、禁止开发区和鼓励开发区。从法律法规上,对国家级矿区和地方级矿区进行相关规制。

(五)保障国家矿产资源安全,需进一步采取相应措施

一是加强矿产资源调查勘察,摸清家底。家底清,才能心里明、对策准。

二是加强矿产资源保护。不保护矿产资源,就谈不上资源安全。

三是矿产资源分级管理,从国家整体利益出发,体现“责权利”一致性,而不是从地方局部利益出发,体现“责权利”对等。哪一级颁发矿业权许可证,哪一级管理,哪一级收费。无论哪一级收费,所收费用都应纳入中央财政,再由中央根据资源分布、经济状况、社会和谐等因素进行统筹分配。

四是依法审批矿业权转让。矿业权转让的审批权不应当只在国务院和省级主管部门。建议在修改完善矿产资源法时适当考虑地方各级政府的责权利关系,在分类分级管理上适当扩大地方在资源配置上的权利。更加合理地进行利益配置。可采用行政授权的办法,将一些不涉及国家战略性的矿产资源颁证权限授予下级机关行使,权力仍在上级,通过监督检查可以定期调整,以调动下级的积极性和减轻上级的行政事务负担。

五是在《矿产资源法》修订过程中,建议将管理实践中成功的改革举措纳入。

首先,根据矿产资源的自然赋存状态及其勘查开采的风险程度,确定矿业权分类并有偿出让的原则。

其次,根据不同矿种的特点及其对经济社会发展的重要性,区别重要矿产和一般矿产,合理划分中央和地方之间的资源性财产所有权与矿产资源开发利用监督管理权限,明确管理责任,维护国家收益,提高资源保护与开发利用率。国务院国土资源主管部门可以授权下级国土资源主管部门承担相应的探矿权、采矿权审批设置工作。对国家“特定矿种”和“国家规定实行保护性开采的特定矿种”管理制度进行改革与完善,根据国家经济社会发展的需求以及国际市场供求关系的变化,将经过论证的矿种列入“重要矿种目录”,实行由国务院国土资源主管部门一级审批、严格管理的制度。对列入该目录的矿种进行定期评估,根据实际需要进行增减调整。从而在常规的分类管理体系之外,形成一套由重要矿种目录管理、国家规划矿区管理、对国民经济具有重要价值的矿区管理以及外商投资产业指导目录管理等多项管理制度有机结合的宏观制度体系。

第三,建议除石油、天然气、放射性矿种和实行保护性开采的特定矿种发证权限统一由国土资源部负责,其余矿种的登记发证权限原则上可以下放到省以下国土资源部门,省级国土资源部门可根据实际情况进行部分矿种的登记发证权限再授权。

煤和煤层气的矿业权管理应统一审批,管理上应两权合一、以煤为主、气随煤走、采煤采气一体化,不应分立。要强化矿产资源的分类分区管理,弱化分级管理。同时,矿业权出让除国土资源部发证矿种可以协议出让外,其余矿种必须全部实行招拍挂出让。

六是加强矿产资源储备。没有矿产资源储备就容易发生供给中断,战略储备尤其重要,商业储备也很必要。

七是加强矿产资源科学合理配置。让矿产资源物尽其力,实现高效、可持续利用。发挥市场在资源配置中的作用,是一大方向和趋势。

八是加强矿产资源节约。不节约,就算有再多的矿产资源也无济于事。建立健全资源节约机制势在必行。

九是加强科学创新。只有科技进步了,才能提高矿产资源利用率,才能保护好矿产资源,才能实现经济转型发展,才能减轻对矿产资源基础的压力。

十是加强国际资源合作贸易。没有任何一个国家可以完全依靠自身来满足其矿产资源需求,都需要开放度不同的矿产资源安全保障体系。完全的自给自足减少了短期风险,却影响长远的矿产资源安全。因此,按照生态系统的观点,开放的系统、组成复杂的系统更稳定,对国家矿产资源安全来说,这个原理也同样适用。因此,我国需要建立健全持续、稳定、经济、安全的矿产资源合作贸易伙伴关系。

二、矿产资源分类分区分级的微观管理思考

(一)矿业权管理

1.加大矿业权调控力度,防止矿业经济大起大落

(1)强化矿产资源规划、整装勘查区建设规划、节约与综合利用基地建设规划、矿区总体规划的作用,规范矿产资源勘查开发秩序,加强矿山基本建设管理,调控各矿种生产开发布局和建设规模,防止矿业产能过剩。加强规划队伍建设,适时对规划进行滚动调整,从源头上防止矿业经济大起大落。

(2)认真清理和检查矿山在建项目,坚决停止建设不符合产业政策、规划和规避审核的违规建设项目,遏制低水平重复建设。

(3)严格矿山生产能力管理,严禁超能力、超强度组织生产。

(4)密切关注矿产资源开发生产、投资和市场供求形势变化,及时发现和解决带有苗头性、倾向性的问题,采取有效的应对措施,引导企业按照市场需求组织生产。

2.继续推进矿业权整合,加快产业结构调整

(1)加快各矿种大基地建设,培育发展大集团。以建设大型矿业基地为契机,优化各矿种开发布局。依托大型矿业基地建设,有计划地培育和发展大型矿业企业集团,提高各矿种生产集中度。提高各矿种规模化和集约化开发水平,促进矿产资源的节约和高效开采。

(2)努力做好矿山整顿关闭工作。进一步做好整顿关闭不符合安全生产条件、非法矿山的工作,淘汰浪费和破坏资源、污染环境、不符合产业政策的落后生产能力。

(3)要抓紧制定资源整合的具体政策,协调各方利益关系。从资源、环境、安全3个方面制定资源整合、小矿山联合改造和整顿关闭矿山的具体方案和标准,深入落实矿山整顿关闭工作。

(二)矿区建设

1.大力推广矿区资源开发利用的循环经济模式

矿区是因矿产资源开发而形成,并且受资源开发直接影响的区域。其社会人口构成主体是矿山企业职工及其家属,其经济主体是矿山企业。矿区的形成源于资源条件等生产力因素的变化,这种变化吸引人们以某种社会生产关系结合在一起,从事矿产资源开发、加工和其它生产活动,并以某种价值观念和行为方式生活。

矿区资源循环模式按其产业性质和工艺流程可以分为矿产资源开采和产品深加工两大部分,具体就是矿山勘探、开采、洗选、和产品深加工等几个阶段,涉及我部管理范围的是矿山勘探、开采。

由于矿产资源的不可再生性,因此矿产业与其它产业最大的区别在于矿山本身的生命周期,除了依赖于矿山的经营之外,更重要的是依赖于矿产资源的储量。

由于地勘作业的区域性、流动性、分散性使其造成的环境破坏和污染很难用“事后恢复”和“末端处理”的办法来解决。特别是在生态脆弱或人迹罕至地区活动遗留下的环境负面影响可能长期存在。因此,只有采取清洁生产的方式加以控制,才能使地质勘查活动对环境的影响减少到最低程度。

要坚持对共生伴生矿产进行综合勘查、综合评价,对矿床工程地质和环境地质条件进行与勘查阶段相适应的研究,采用高技术、高性能的地球物理探矿技术,实施清洁生产,取代部分山地工程和钻探工程,减少开挖、掘进、钻井对环境的破坏。

矿产开采发展循环经济主要从“减量化”和“再利用”入手。减量化方面:一是减少采矿过程的废石出坑(井)量,减少废石堆放对土地的占用和污染;二是通过提高回采率,降低损失率,达到减少资源消耗和延长矿山寿命的目的:三是减少消耗,主要是炸药、雷管和钢材消耗等。再利用方面:一是将废石回填采空区或坑道,使废石得到再利用;二是排土场的复垦,复垦的排土场可以种植树木和植物,使土地得到再利用;三是采空区的复垦,复垦的采空区可以进行种植或养殖。

在矿区规划中,不仅要考虑矿区的发展规划,还要与整个区域发展相协调。不但要考虑矿产资源的储量、埋深、矿质等因素,还要考虑环境的承载力和所在区域的环境容量。尤其要根据区域自然环境和发展计划安排好矿区的开采区域、废弃资源的堆放区域和复垦规划。矿区开发生态设计是矿山清洁生产中十分重要的环节,它将环境因素纳入设计之中,充分考虑在矿区开发的每个环节中可能出现的环境问题和系统的解决方案,为矿山清洁生产奠定生产基础。

矿产生产是根据矿区开发设计方案所进行的采矿和选矿生产过程,是矿产清洁生产的主体,清洁生产是一个动态过程,因此在生产过程中,必须不断地进行技术创新与管理创新,开发清洁生产实用技术,对于出现的问题要及时采取补救措施。在矿区开发过程中尤其要关注节能降耗、污染预防、资源处置与资源(废石、坑道水、选矿废水、尾矿)循环利用结合起来。

闭矿(闭坑)。当矿产资源开采完毕之后,在闭矿阶段最主要的任务是进行矿山废弃地的复垦。由于废弃地的复垦处于矿山开发的末端,因而必须提早考虑废弃地的最终用途和复垦资金与适用技术方法。闭矿设计必须包含在矿山开发设计之中,要求闭矿之后的矿山废弃地恢复本地植被群落,因为这样的群落所需要的后期维持费用最少,并为后续的土地利用提供了较大的弹性空间。

2.区域矿山建设

区域矿山追求的目标是中小矿体的集约化开采。我国金属矿产资源(特别是有色金属和黄金)的主要特点是:大矿少、中小矿多,并以多、小、散矿群的形态产出。传统的小矿开采模式机械化水平低、生产管理粗放、矿业秩序混乱生态破坏严重,矿业发展不可持续。“区域矿山”建设,将为金属矿的广大“多、小、散”矿群实现规模化开发,开辟一条新型工业化道路。

“区域矿山”的创建,将为改变粗放的小矿开采模式、转变经济增长方式增添更多活力,从整体上提高矿区的采掘机械化和采矿工艺技术的水平,扩大全区生产规模,促进矿产资源的高效利用,大幅提高矿区的经营效益。而构建“区域矿山”是一个复杂的系统工程,需要产、学、研相结合,靠科学技术支撑。

“区域矿山”是解决矿产资源纵向利益均衡的有效手段。这里的纵向利益指为优化矿产资源开采秩序和实现矿业开发利用的长期均衡,由可耗竭资源产品创造的收益在政府、矿业企业等直接相关利益群体和生态环境、属地居民等间接相关利益群体间流动。

当前我国的矿产资源开发中仍存在中小矿山数量多、分布散、技术含量低、安全生产和环境问题突出等一系列的问题,根本原因在于资源产品创造的收益分配不合理,导致“大矿小开,一矿多开”、“非法矿井死灰复燃”等浪费性和破坏性的短期机会主义开采行为仍然有正值收益。这就需要在资源的开采整合过程中,调整政府、矿山企业等获得的显性利益(资源级差地租、稀缺租)与用于修复生态环境、补偿属地居民等隐性利益(资源税、环境补偿税)的分配比例。

另外,矿产资源开采在时间维度上有一个延续过程,同一矿山在不同时间开采获取的收益或价值是不相等的。由于个人不承担矿产资源在未来某一天耗竭的后果,矿产资源现时价格的变化对个人开采行为的影响并不是很大,在现期利润动机的驱使下,矿山企业一般采取最大化开采量而加速资源耗竭。资源开采量大于时间配置均衡产量,价格低于长期均衡配置下的最佳价格,规划20年的矿山,有的3~5年已经开采完毕。企业的趋利性本质是加剧企业之间的竞争性行为和导致矿产资源过度开采的重要因素,这就需要在时间维度上,将企业的行为特征视为影响资源配置的重要因素,而不是单靠市场来被动调节资源的配置,也就是说,对于稀缺性和不可再生的矿产资源开发,更多还是需要政府进行宏观调控,而不能由市场决定。

从纵向利益分配主体的角度,地方政府是多级利益复合的主体:一方面,地方政府代理中央政府,为实现矿产资源的长期均衡发展,合理规划开采布局;另一方面,地方政府代理地区非政府主体,寻求地区的经济发展;再次,地方政府是独立经济利益主体,官员倾向于最大化自身利益。由于信息非对称,且地方政府明显占有信息优势。那么,在矿业权流转、生产、监管等环节中,地方政府官员为促进地区经济发展和最大化个人利益而机会主义地开展设租活动难以避免,使得开采布局配置缺乏合理性,进而导致资源耗竭速度(过度开采)得不到有效控制。

政策的变动和实施需要明确区域矿业的整体结构特征和资源税、补偿费的分配格局,并进行信息化和矿业权的市场化建设,使利益的配置过程信息透明化,防止机会主义行为扰乱矿山开采时序优化进程,最终达到有效控制矿产资源耗竭速度,实现能源资源开采长期均衡的目的。

创建区域矿山的关键技术包括以下几个层面:一是科学合理的资源配置。在资源整合的基础上统一规划、设计矿山生产系统,进行采选产能的合理配置,实现众多小矿体的集约化开采和矿集区内集约化选矿。二是高效快速的物流技术。区域矿山的运输要求高效快捷物流技术,以提高生产人员的工时利用率,提升整体运输能力,降低运输成本。三是集约化的采矿技术。在区域矿山整体规划的生产系统的基础上,应大力发展和应用高效的集约化采矿技术,提升整体采矿技术水平,实现矿产资源的集约化开采。四是基于信息化的现代化生产管理。区域矿山基于信息化的现代化生产管理应全面开展信息化、数字化矿山建设。

3.和谐矿区建设

矿产资源开发利益共享和谐,更具体的表述就是矿产资源开发与当地居民利益关系和谐。事实上,矿产资源开发过程中的利益关系一直是资源富集区经济社会发展中最敏感、最引人关注的关系,也是利益矛盾最集中、最尖锐的关系。

矿区居民作为资源开发重要的经济活动主体和利益主体,其参与开发过程的主要资源或要素是人力资源和劳动。也只有人力资源的广泛动员和最大限度的充分就业,才能使绝大部分社会成员获得直接的物质利益,进而实现其经济利益。但怎样使矿区居民真正参与到各种经济活动中来呢,除了发挥市场机制的作用外,在一些矿区和项目中还要处理好公平与效率的关系。如果完全按市场规则行事,将减少矿区居民参与矿产资源开发的机会,不利于矿区人力资源的广泛动员,这样既造成人力资源的闲置和浪费,也不利于提高矿区居民的自我发展能力。因此,在进行矿产资源开发的过程中,在吸收劳动力就业时,应有计划地吸收部分当地矿区的居民,同时吸收和培养一部分当地的管理人员和工程技术人员,使他们有机会参与到矿产资源的开发活动中来,进而获得矿产资源开发的直接物质利益。通过创造更多的就业机会,不仅可以使矿区的居民获得直接的物质利益,还将提高其技能,并在价值观念等方面适应工业化和现代化的发展要求。

在制定矿产资源开发政策时,有必要将和谐矿区建设的具体内容加入其中,使之更为明确、具体,而不是模糊,或者说是模棱两可。

(三)加强对市场信息的调研、监测、分析和预测,为企业做好服务工作

政府要充分发挥矿联等行业协会的作用,使其在矿产资源勘查开发行业数据统计、技术服务、市场开发、信息咨询等方面发挥重要作用,为政府制定法规、政策提供依据,为企业提供优质服务。

一是对矿产资源勘查开发行业运行情况按月、季度、年度进行定期跟踪研究,发现存在的问题及时与企业和相关部门沟通。二是对各下游行业的需求情况及趋势、上游行业的供给情况进行调研,指导矿山企业的生产。三是对关系到行业发展的重点和热点问题进行专项调研,为企业提供准确、及时的信息。

(四)充分发挥协会在行业自律方面的作用

充分发挥行业协会的作用,完善行业自律机制。继续为行业发展营造良好的外部环境;要适应不动产登记制度,发挥行业协会的中介作用,逐步加强矿产资源登记;促进矿产资源勘查开发科技进步;加强矿山安全生产基础与保障政策研究。

(五)完善外商投资矿业的产业政策,促进外资参与矿业结构调整

目前,与国内龙头矿业企业开展战略合作是外商投资的重要方式。在《外商投资产业指导目录》(2011年),采矿业鼓励类项目包括:煤层气勘探、开发和矿井瓦斯利用(限于合资、合作);石油、天然气的风险勘探、开发(限于合资、合作);低渗透油气藏(田)的开发(限于合资、合作);提高原油采收率及相关新技术的开发应用(限于合资、合作);物探、钻井、测井、录井、井下作业等石油勘探开发新技术的开发与应用(限于合资、合作);油页岩、油砂、重油、超重油等非常规石油资源勘探、开发(限于合资、合作);铁矿、锰矿勘探、开采及选矿;提高矿山尾矿利用率的新技术开发和应用及矿山生态恢复技术的综合应用;页岩气、海底天然气水合物等非常规天然气资源勘探、开发(限于合资、合作)。也就是说,在产业政策上更加注重结构调整,提高行业技术水平。在外资政策上重点防止外资控制特种、稀有、战略性矿种勘探、开发,防止形成局部垄断,也避免由于外资操纵导致特种、稀有、战略性矿种总以“萝卜价”出口。

(六)加快推进企业科技进步,提高科技进步对矿产资源勘查开发企业发展的贡献率

高新技术的应用可以极大地提高矿山生产的效率和效益,使矿山实现高产、高效、安全、低耗和高强度开采。应该借鉴国内外矿业公司的先进经验,形成以大型矿业企业为主体,高等院校、科研实体为依托的技术创新体系;建立企业技术开发中心,提高研发费用在勘查开发投资中的比例;加大技术改造投资,采用先进适用技术,提高矿山安全系统保障能力,增强企业核心竞争力。

(七)优化企业资源配置,积极参与兼并重组或组件大型企业集团,通过产业集中提高竞争力

市场经济发达国家的经验表明,降低管理和销售费用的有效办法是企业重组。世界矿产资源开发生产发达的国家都有一家或者数家占有垄断或控制地位的大公司。以煤炭为例,根据安监总局的统计数据,2007年我国最大的10家煤炭生产企业的产量总和约占当年国内煤炭总产量的25.6%。与之形成鲜明对比的是,美国1家大型私营煤炭公司煤炭年产量在2亿吨以上,约占美国煤炭总产量的18%左右;俄罗斯1家大公司产煤2.50亿吨,占全国95%;印度1家大公司产煤2.40亿吨,占全国77%。

兼并重组、构建大型矿业集团,提高产业集中度是中国矿业发展的主题,《全国矿产资源规划(2008-2015)》中明确提出:加强大型煤炭基地勘查,促进煤炭及煤层气稳步开发;加强重要金属矿产资源勘查,促进资源基地建设;加强重点开采区内矿产资源规模开采和集约利用,形成一批大中型矿产资源开发基地;推进矿产资源规模化开采的政策措施。矿山企业应转变观念,尽快采取行动,通过兼并重组来发展壮大。

(八)组建企业专门机构,加强对世界矿产资源市场动态和国内矿产资源进出口政策的研究

世界经济发展的非均衡性、不定期的波动以及世界政治局势的动荡,必然会导致世界矿产品市场经常处于波动状态。我们有必要充分了解目前世界各国矿产资源分布情况、相关政策等,从而为矿产品进出口企业提供世界经济信息和世界矿产品市场行情,以便进出口矿产品企业更好地把握世界矿产品市场。要开拓世界矿产品市场,需要我们深入研究矿产品进出口大国的生产、销售及进出口政策,以便制定我们的矿产品进出口竞争策略,提高企业国际竞争力。□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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