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试论找矿三要素的功能作用与优化配置

2014-9-23 13:57:36 来源:中国矿业报 作者:邢新田

实施找矿突破,离不开找矿三要素(勘查区块、勘查技术、勘查资本等)功能与作用的充分发挥。中国冶金地质总局原局长、老地质工作者邢新田对如何优化配置找矿三要素以解放发展找矿生产力给出了自己的精辟解析。其文章要点如下:

勘查区块是寻找、发现与探明矿产资源所指向的唯一对象,起着基础性作用。勘查技术是实施找矿突破的唯一创造者,是找矿主体,起着主导性作用。勘查资本是找矿血液并为找矿营造起追求保值增值的动力机制,起着支撑性保障作用。在作者看来,三者各自发挥作用,同时,找矿三要素功能作用又不是孤立的而是相互依存的。勘查资本功能与作用是勘查技术在特定勘查区块上找矿、其成果流转以及再找矿的特殊运动中显现出来的,其价值凝聚在找矿成果之中。假如离开找矿特殊运动的条件,勘查资本便不能成为勘查资本。只有将三者有机结合起来,将其功能作用发挥到最佳点,解放与发展找矿生产力,才能对找矿突破产生决定性作用。为使找矿三要素形成找矿生产力,实施找矿突破,必须将其优化配置。对此,文章作者提出如下五点建议。

第一,确立具有相应勘查资质与相当资金实力的法人为找矿主体,解放与发展地质生产力。

第二,规范探矿权出让方式,将探矿权配置给有找矿能力的探矿权人。

第三,使市场在探矿权配置中起决定性作用,提高探矿权配置效率和公平性。

第四,健全与完善找矿成果利益分配机制,促使勘查技术与资本找矿活力竞相迸发。

第五,更好发挥政府作用,服务于探矿权市场建设。

实施找矿突破,充分发挥勘查区块(探矿权-广义的土地,找矿空间,隐藏找矿潜力,下同)、勘查技术(广义的科技劳动,通指勘查者,下同)、勘查资本(集中表现为货币资本与金融资本,下同)等找矿三要素功能与作用,并使之优化配置是至关重要的。笔者以此为题,略述浅见,抛砖引玉。

找矿三要素的独特功能

第一,勘查区块是找矿客体。

勘查区块是探矿权人依法行使勘查矿产资源权利,寻找、发现与探明矿产资源所指向的唯一对象。

第二,勘查技术是找矿主体。

勘查技术属于科技劳动,同劳动一样是不能脱离劳动者本身而独立存在的,正如恩格斯指出的“劳动是一切价值的创造者”。因此,勘查技术是实施找矿突破的唯一创造者,即勘查者,是找矿主体。

找矿是在地质理论指导下,在必要勘查资本保障下,在特定勘查区块上,以山为伍,与林相伴,经过地质调查、物化探、水文地质、岩矿分析、探矿工程、实验测试等“艰苦中的艰苦”体力与知识密集型智力总和的复杂劳动,寻找可能存在的地质矿产体。按照相关技术规范采集大量地质信息,将丰富的信息资料加以去粗取精,去伪存真,由此及彼,由表及里等综合研究处理后;实现地质找矿从未知到已知、从地表到地下、从实践到认识、从观察现象到探索本质、从发现矿体到探明矿床,形成对特定勘查区块区域地质、矿区地质与矿体地质等系统概念,以获取对地下地质矿产体的正确理性认识。这些认识主要包括该地质矿产体区域成矿地质条件、地质构造复杂程度、岩矿石产状、矿床变化规律与矿层稳定性、矿石品质及选冶性能、水文地质条件、开采技术条件、矿产资源储量等。再将这些认识借助于外在化的文字、符号、表格、图像等编写成供后人勘查开发利用的地质勘探报告和有关地质资料,是典型的认识成果与信息成果。

勘查技术作为找矿主体,并非勘查者一人所为,而是由勘查者组成的勘查单位或勘查企业的行为,清晰地彰显出勘查技术同劳动一样,具有物质规定性和社会规定性的本质。

第三,勘查资本是找矿血液并为找矿营造起追求保值增值的动力机制。

它首先以现金形态成为找矿血液。它主要支付有偿取得探矿权交易成本;购买相关技术仪器、装备、生产资料等支出;支撑找矿成本费用,加强找矿综合研究与综合管理经费;核定探矿生产必要的流动资金等。

它以资本形态为找矿营造起追求保值增值的动力机制。因为逐利性是任何资本的本性和天性,勘查资本同其他资本一样是以资本为信用基础的投资行为,是“带来剩余价值的价值”。它首先要保值,最终目的是增值。这种保值增值追求,无疑在地质找矿中,营造起激励与约束的动力机制,驱动勘查者规避找矿自然风险与市场经济风险,尽快寻找与探明市场需要的、能够开发利用的、带来预期经济效益的矿产资源,以提高找矿成果和创造出更大的找矿价值。

找矿三要素的各自作用

找矿三要素功能与作用虽类同,而这里所讲的找矿三要素作用主要是指其在找矿全过程中所处的地位与能力。

第一,勘查区块起着基础性作用。

因勘查区块是勘查技术与勘查资本共同作用的唯一对象,离开了它,找矿就无的放矢。当然,特定勘查区块,不一定有矿,或有矿由于受主观认识与勘查技术能力限制,不一定被发现。但是,通过勘查,即便没有发现地质矿体,也能获得新的认识,为下次找矿提供重要启示,直至实现找矿突破。这恰恰显示了找矿风险性与不确定性特性,彰显了实践、认识、再实践、再认识反复深化的过程。

由此看来,实现“探者有其权”,是实施找矿突破的基础。

第二,勘查技术起着主导性作用。

因找矿是知识生产,是集地、物、化、测、遥、水、探和测试等地学多学科综合和多工种集成,是包含多种矛盾的庞杂系统工程。其中有地质调查研究与客观地质体实际情况的矛盾、地质观察研究与勘探手段和方法的矛盾、各种勘探手段与技术方法之间的矛盾、各种勘探活动与辅助生产之间的矛盾、勘查技术与勘查管理之间的矛盾等等。“事物的性质,主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的”。在以上这些矛盾中占支配地位的矛盾是地质调查研究与客观地质体实际情况的矛盾。由于它的存在和发展,规定和影响着其他矛盾的存在和发展,而矛盾的主要方面则是以客观地质矿体为对象的地质调查研究。

由此看来,找矿基本属性是地质调查研究性质,而提交的成果是以地质勘探报告为载体的信息成果。因此,勘查技术起主导作用。在同一勘查区块,或在相类似地质成矿条件下的不同勘查区块,能否找到矿,并不与勘查资本正相关,起主导作用是地质勘查技术人员综合素质、对本区域地质成矿条件认知程度、找矿经验与工作态度。例如:勘查资本投入很大、但血本无归的,比比皆是;而投入不多、收获甚丰的,不乏其例。这充分显示出地学理论与勘查技术是找矿第一生产力。

第三,勘查资本起着支撑性保障作用。

一是由于勘查资本的血液功能,将分离的勘查技术与勘查区块联接起来,由潜在地质生产力,变为现实生产力,以保障勘查技术作用在勘查区块上,实施找矿突破。

二是由于找矿的高风险产业特性,成功率约为2%左右,需要高强度的勘查资本保障,以支撑风险勘查。

三是由于勘查资本为找矿营造的追求保值增值的动力机制,驱动勘查者以尽可能少的活劳动与物化劳动消耗,缩短从草根项目到探明矿产地的找矿周期,提交能开发利用的矿产地。并将找矿成果,经市场流转,转变为货币形态,使找矿的预付勘查资本转为增值的勘查资本,创造出新的价值,再反哺找矿。这无疑为找矿投入形成长效机制,实现良性循环,提供了重要的支撑与保障。

因此,勘查资本是找矿极为重要的条件,其支撑性保障作用是显而易见的。

找矿三要素功能作用不是孤立的而是相互依存的

研究找矿三要素各自作用的显现同其他事物发展一样,“从事物的内部,从一事物对他事物的关系去研究事物的发展”。

第一,显现勘查区块功能与作用的依托。

勘查区块所隐藏的矿产资源尽管是天然形成的,要发现与探明它,唯有依托有勘查能力的探矿权人,在特定勘查区块上,行使勘查矿产资源权利,勘查区块功能与作用才得以显现。这正是国家设置与让渡探矿权的目的所在,否则,特定勘查区块内隐藏着丰富的矿产资源依旧睡在地下,无人知晓。

第二,显现勘查技术功能与作用的前提。

勘查技术尽管有很强的能动作用,但前提必须以特定勘查区块为勘查对象,以有力的勘查资本为支撑保障,勘查技术功能与作用才得以充分发展。所以,要“探者有其权”并与勘查资本相结合,否则勘查技术就成为“空中楼阁”。

第三,显现勘查资本功能与作用的条件。

勘查资本尽管是不可或缺的,但是,勘查资本同其他资本一样,其本质在于它在运动中的增值性,是在运动过程中“带来剩余价值的价值”,即在生产过程和交易流通过程以及再生产过程中保值增值。

显然,勘查资本功能与作用是勘查技术在特定勘查区块上找矿、其成果流转以及再找矿的特殊运动中显现出来的,使其“带来剩余价值的价值”。其价值凝聚在找矿成果之中,表现在增值的勘查资本上,使预付勘查资本自身价值转移,保值与增值。假如离开找矿特殊运动的条件,勘查资本便不能成为勘查资本。

因此,要全面认识勘查资本与勘查技术在找矿价值创造中的相互关系,既要坚持劳动价值论,勘查技术是第一生产力,是找矿主体;又要承认勘查资本在找矿价值创造中极为重要的作用,假如没有勘查资本有力的支撑保障,任何找矿成果与勘查价值也创造不出来。但不能推崇勘查资本,如认为有钱就能找矿,起决定性作用,显然,是值得再推敲的。而勘查技术与勘查资本有机结合是至关重要的。

由此看来,应坚持全面看问题,找矿三要素功能与作用是相互依存、相互促进的,只有有机结合起来,将其功能作用发挥到最佳点,解放与发展找矿生产力,才能对找矿突破产生决定性作用。

找矿三要素的优化配置

为使找矿三要素形成找矿生产力,实施找矿突破,必须将其优化配置。因此,笔者提出如下五点建议。

第一,确立具有相应勘查资质与相当资金实力的法人为找矿主体,解放与发展地质生产力。

根据找矿特性与矿产勘查行政许可的行为特性,从事地质勘查活动必须具备相应的资质条件,正如国家《地质勘查资质管理条例》第二条规定的“从事地质勘查活动的单位,应当依照本条例的规定,取得地质勘查资质证书”。由此看来,具有相应的勘查资质是找矿准入首要条件。当然,找矿要付诸实践,正如前述指出的必须有相当资金实力给予支撑保障。国土资源部《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发[2009]200号)中明确要求,“探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应”,“探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人”。

综合上述,找矿主体只有同时具备相应资质与资力,才能实现勘查资本与勘查技术有机结合,解放并发展地质生产力。否则,因两者分离,必产生两个极端,制约地质生产力。一方面因出资人无勘查资质,不懂勘查,或炒卖矿权,牟取暴利;或以技术劳务承包给勘查者,找到矿与否与勘查者利益无关,勘查者找矿成为“雇佣”劳动,而不能“自由”劳动,找矿突破能动性自然消失了,出资人又缺少直接管理追求找矿效果的手段,导致事实上的找矿主体缺位。另一方面因勘查者资金缺乏,不能勘查,圈而不探,闲置矿权,直接制约实施找矿突破。

因此,找矿主体应是具有相应勘查资质与相当资金实力的法人。这既体现了找矿特性,也与国际上勘查者要同时具备管理事业的资格和资力的规定相一致,必将有利于解放与发展地质生产力。

第二,规范探矿权出让方式,将探矿权配置给有找矿能力的探矿权人。

首先要明确探矿权出让的根本目的,是选择有能力的探矿权人,依法行使勘查矿产资源的权利。而应遏制与防止将出让探矿权作为追求,实行“矿政财政”,对有找矿能力的探矿权人产生“挤出效应”。

因此,探矿权出让要坚持市场经济规律,也应遵循地质工作规律与找矿特性,并借鉴境外做法,规范探矿权出让方式,将探矿权配置给有找矿能力的探矿权人。

一是实行申请在先,按规定缴纳使用费,应作为探矿权出让的基本方式。

这是遵循地质工作规律与市场经济规律的必然选择,已不是行政授予,而属于市场配置。因为申请在先,如同知识产权的专利权一样,体现了时间竞争理念,同意是市场竞争。国务院第240号令明确规定按照申请在先的原则作出准入登记或者不予登记的决定,并把探矿权人逐年按规定缴纳使用费(高低另论),作为国家实行探矿权有偿取得制度的重要内涵。这恰恰彰显了探矿权进入市场流通,与其使用费交换,彼此发生形态变化的市场经济共性。

因此,对初始探矿权或虽进行过前期勘查工作,但经评定确认,没有查明资源量且不具有进一步勘查意义的区域的探矿权,统一实行申请在先,登记批准,按规定缴纳使用费,出让探矿权,应作为探矿权出让的基本方式。这也是国际上“先来先得”出让探矿权的惯例。

二是通过招标投标的方式,有偿出让探矿权,应作为探矿权出让的主要方式。

根据国务院第240号令关于“探矿权可以通过招标投标的方式有偿取得”的规定及国土资源部《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发[2006]12号)的要求,对已进行过矿产普查工作并取得资源量,经评定可转入下一步勘查工作阶段或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查矿产地的探矿权;对有特殊技术要求环境敏感地区或综合开发技术水平要求高的矿产地等设置的探矿权,应统一实行以招标投标方式,有偿出让探矿权。这应作为探矿权出让主要方式。

由登记管理机关组织评标,综合考虑探矿权申请人的资金能力、资质等级、技术实力、勘查实施方案和业绩信誉等条件,择优确定中标人。

三是建议试行以委托经营方式,出让探矿权,将其作为探矿权出让的重要方式。

国务院第240号令规定的“国家出资勘查的,国家委托勘查的单位为探矿权申请人”,建议将其拓展完善为探矿权人自行出资勘查的,也可以试行经优选以委托经营方式,出让探矿权。并研究借鉴某些国家对特别重要的特种矿产勘探开采,由政府采用“政府合同”方式直接委托国营公司经营矿业权的做法,制定国家以委托经营方式出让探矿权的相关规定。

发挥我国制度特色优势,对国家紧缺与优势矿产勘查,在市场竞争中,由政府经优选而委托有相应勘查资质、经济能力、技术实力、有业绩和诚信的国有地勘单位,经营探矿权。由政府与被委托人按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求,签订行政合同,界定责权利关系,将其作为探矿权出让的重要方式。

四是严格控制协议出让探矿权,将其仅作为探矿权出让的一种补充方式。

协议出让是探矿权出让的一种政策性优先方式,是基于特定情形、特定阶段的政策优先性而授予探矿权的方式。为防止引发地方政府权力寻租,应按国土资发(2006)12号与(2012)80号等文件要求严格控制。必须通过集体会审,从严掌握,涉及缴纳探矿权价款的,不得低于经评估确认的市场价。将其作为探矿权出让方式制度体系中的一种补充形式。

五是慎用以拍卖挂牌方式出让探矿权。

“实践出真知”。拍卖挂牌出让探矿权,“价高者”竞得探矿权,既背离地质工作规律与找矿特性,又没有科学理论与法理依据,同时已被实践证明弊端诸多。

因此,凡是以招标拍卖挂牌出让探矿权的,按其排序也应首选招标方式出让,而应慎用拍卖挂牌方式出让探矿权。

第三,使市场在探矿权配置中起决定性作用,提高探矿权配置效率和公平性。

探矿权市场分为出让(一级)市场和 转让(二级)市场。出让市场属于国家垄断市场,转让市场属于垄断竞争市场。它们共同构成探矿权市场整体。出让市场是转让市场发展的源头,转让市场是出让市场发展的动力。因此,它们之间是相互联系、相互促进与相互制约的。只有使探矿权市场在资源配置中起决定性作用,才能促进它们协同发展。

一要建设统一开放、竞争有序的探矿权市场体系,首先促进探矿权出让市场健康发展。

探矿权属于用益物权,是依法勘查矿产资源的权利,是找矿的首要生产要素。因此,应保证探矿权人公开公平参与探矿权市场竞争,依法平等使用生产要素,获得探矿权。由于探矿权出让市场是国家垄断市场,国家是唯一的出让者,控制着探矿权出让方式、出让价格与供给总量。而某些地方政府为维护当地利益,将探矿权市场分割,并受利益驱动,加之对出让探矿权目的误释,实行“矿政财政”,在出让市场上,“价高者”竞得探矿权,构成了严重的市场势力与市场壁垒,已成为提高探矿权配置效率和公平性的突出问题。例如:某些地方政府明文规定,凡申请在先的探矿权项目,特别是有找矿潜力的勘查项目,先由地方政府出资作预查和普查工作,由地勘单位施工;找到矿,由政府向社会拍卖出让,收缴矿业权价款;更有甚者有相当一部分不具备矿产地条件,甚至是“空白地”,也以拍卖方式出让探矿权,收缴价款。将探矿权出让市场沦为某些地方政府经营探矿权,以权收缴垄断地租的场所,对有实力的探矿权人产生“挤出效应”,沦为地方政府出资的“雇佣者”。

因此,探矿权出让市场,应亟待解决某些地方政府政资不分、全面掌控探矿权的问题,将其配置权还原于市场,建设全国统一开放、竞争有序的探矿权市场体系,发挥市场在探矿权配置中的决定性作用,提高探矿权配置的效率和公平性。

二要按照“保护严格、流转顺畅”,促进探矿权转让市场快速发展。

探矿权是矿产资源所有权权能分解让渡的使用权,虽是具有公法约束的私权,但本质上属于私权,是私权中的他物权,具有独立于所有权而存在的特性,是探矿权人的法人财产权。因此,坚持“保护严格、流转顺畅”,使其财产权依法受到保护,是促进探矿权转让市场快速发展的内在要求。为此:

一是统筹公权约束与私权权益保护的积极平衡关系,完善矿业法律法规,按照法不禁止就自由的法制理念,将“一般禁止、例外允许”的限制性规定,修改为“一般允许,而例外禁止”,简化公权规制,促进探矿权保护严格、流转顺畅。

二是借鉴境外实行探矿权到采矿权的自然过渡,确立探矿权人的探矿权依法转为采矿权。

三是如因某种因素特定勘查区块勘查许可证吊销,或探矿权设置整合,或探矿权注销或者撤销等,其勘查行为权能的丧失,并不导致其财产权利的一并灭失而被剥夺。因此,探矿权人在探矿权有效期或延续、保留期内,仍有转让受益的权利,维护探矿权人的合法权益,调动其找矿积极性等。

通过上述举措,彰显探矿权财产权属性,以“保护严格、流转顺畅”,促进探矿权转让市场发展,提高探矿权配置效率和公平性。

第四,健全与完善找矿成果利益分配机制,促使勘查技术与资本找矿活力竞相迸发。

要认真贯彻社会主义市场经济条件下的以按劳动分配为主体,劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的多种分配形式并存的分配制度,按照国发(2006)4号文件关于“逐步建立知识、技术、管理等要素参与勘查开采项目收益分配的新机制,为稳定地质人才队伍创造良好环境”的要求,健全与完善找矿成果利益分配机制。处理好勘查资本与勘查技术的利益关系,分别确保出资者勘查资本保值与最大增值;确保勘查者探者有其权、有成果收益所得权与所得的支配权。当出资者与勘查者不同一时,由两者签订合作契约,厘定责权利关系,结成利益共同体,最大限度激励各自能动性,促进其找矿活力竞相迸发。对勘查技术可参照目前技术参股5%~25%的通行作法,再考虑矿产勘查高风险、长周期和高效益的特点,其参与收益分配的额度按贡献大小,勘查项目规模、找矿难度、经济效益等具体情况,占收益的10%~30%,坚持一项一定。

第五,更好发挥政府作用,服务于探矿权市场建设。

加强有效的政府治理,是实现找矿三要素优化配置的内在要求。主要是:完善探矿权出让与转让等相关法律法规,为探矿权市场建设提供法制保障;加强对探矿权设置、投放总量与相关结构数量的宏观调控,规范出让方式,确定理性出让价格,实现探矿权市场总供给与总需求相对均衡,确保“探者有其权”;建设全国统一开放、竞争有序的探矿权市场体系,加强市场监管,特别是遏制某些地方政府掌控探矿权,经营探矿权,以及违规收缴探矿权价款等问题,保护探矿权人合法利益,维护矿产勘查市场秩序,使市场更加公平,更富有效率;切实加强基础性地质工作,为找矿突破提供重要找矿信息,以优选找矿靶区,提高找矿效果;及时发布公益性地质工作及探矿权设置让渡等相关公共信息,促进公平竞争;加强探矿权市场诚信建设,健全与完善探矿权市场规则,发挥行业协会作用,推进行业自律;制定完善相对统一的找矿用地、林木砍伐、青苗赔偿等办法与补偿标准,跟踪指导矿地和谐建设,为找矿突破创造宽松的外部氛围等等。以此加强与优化政府服务于探矿权市场建设公共职能,促进找矿三要素优化配置。□

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