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对铁矿资源税费从价计征的思考和建议

2014-12-9 9:55:26 来源:中国矿业报 作者:李沛林

最近,财政部、国家税务总局发布了《关于实施煤炭资源税改革的通知》,从今年12月1月起将煤炭资源税由原来的从量(煤炭产量)计征改为从价(煤炭格计征,并实施了一些相应的配套改革措施。同时提出下一步将会同有关部门加快推进其它品目资源税从价计征。在其它品目资源中铁矿资源首当其冲,因为,现行的铁矿资源税计征办法与原来煤炭资源税的计征办法同生共运有许多相似之处,目前仍是从量计征,改革势在必行。所以,煤炭资源税的改革办法对现行铁矿资源税费改革有很强的参照性,两部门提出的今后改革部署又将铁矿资源税费改革推向倒计时阶段,迫在眉睫。为搞好铁矿资源税费改革,笔者参照煤炭资源税改革方案结合从事铁矿五十多年的矿山管理实践谈一点思考和建议,供有关部门研究铁矿资源税费改革方案时参考。

一、铁矿资源税费改革的必要性和重要性

资源税费改革是党的十八届三中全会提出的全面改革中的一项重要内容,是进一步解放和发展生产力的重要政策措施。参照煤炭办法,实施铁矿资源税费改革,由从量计征改为从价计征,是认真贯彻落实十八届四中全会精神的实际行动,虽然只有一字之差,但内容丰富,意义深远,既符合国家对资源类产品税费改革的大方向,也是解决目前国内铁矿资源税费过高、负担过重,难以为继等问题的重大措施,为提高国内矿山竞争力,打造钢铁工业安全稳定的原料基地提供了重要的政策支撑。

1.从价计征有利于堵塞资源税费计征过程中的跑冒滴漏,保证国家财政税收安全稳定

无论从理论上还是实践中看,从价计征与从量计征相比都更加科学、合理、管控严密,符合价值规律和市场经济规律,有利于解决目前资源税费征收过程中存在的许多实际问题,利国利民利矿山。从量计征的依据是产量,而铁矿石产量属于生产指标,由于绝大部分矿山属于开采贫矿,不能直接出售。所以在管理上比较粗放,没有纳入财务税收统计指标体系,容易产生瞒报漏报,特别是对一些中小群采矿山,对瞒报漏报问题比较严重,从近几年全国铁矿石产量上报情况看,每年的快报产量总要比最后的核实产量有很大差距。说明其中水分很大,不够准确。由于产量不实,据此计征的税费总量也会与实际有相当大的差距,因而容易产生税收上的跑冒滴漏,减少国家财政收入;而从价计征,计征的依据是价格,而与价格有关联的产值,销售收入、工业产值、利税等项指标都要进入财务统计系统,工商、税收和有关领导部门都比较重视,管理上相对规范严密,具有较强的准确生、可靠性,据此征收的税费也相应的精确可靠,保证国家财政收入安全稳定。

2.有利于解决目前铁矿资源税费过高、负担过重问题,提高国内矿山竞争力

我国目前实行的铁矿资源税费计征办法,还是1994年改革开放初期制定的,已实施了20年。期间铁矿资源条件已发生很大变化,由于我国铁矿资源开采顺序和开采原则一直实行“先富后贫、先易后难”,开采条件越来越差,以铁矿石采出含铁品位为例。1993年为38%,目前只有31%左右,逐年贫化,其价值也逐年逐年下降,每下降一个品位售价格平均降低3~5元。下降7个品位,累计降低销售价格30元左右;仅此一项吨矿减值21~35元;剥采比(剥离岩土与采出矿石之比)逐年升高。1993年每采1吨矿石需要剥离2吨岩土,目前每采1吨矿石一般需要剥离4吨以上,提高1倍以上,每增加1吨剥岩量,需要增加成本10~20元,每采一吨铁矿石增加2吨岩土需要增加成本20~40元;维简费(采出1吨矿石需要的维持简单再生产费用)大大提高,1993年每吨矿石需要提取维简费标准为4元(其中国家补贴2元,矿山企业担负2元),现在已上升到16元以上,每吨矿石增加12元。这样,由于开采条件变差,仅以上三项1吨铁矿石就多支少收70元左右,相当于目前铁矿石平均成本的80%左右。面对资源条件这么大的变化,资源税征收标准和办法虽然也有过几次局部调整,但变化不大,往往是有增有减,有的是增多减少,在铁矿资源条件变差价值大幅度下降的同时,税费计征标准不仅没有同比例下降,有的反而有不同程度的上升,而且由于国家对地方资源税管理不够严格,不少地方又增加了许多额外的苛捐杂税。1993年每吨矿石平均担负资源税只有3~5元,占销售收入的4%~5%;而目前每吨铁矿石平均担负60元左右,折算成精矿(按3.5吨铁矿石生产1吨铁精矿计算)每吨担负210元,按铁精矿2013年的售价格(每吨1000元)计算占20%以上。如按目前价格(每吨700元)计算占30%左右。这么高的税费,铁矿石价格又在连续下滑,使国产铁矿在进口矿面前,竞争力大失,日渐萎缩。目前,有的中小铁矿山由于税收过重,已无力支撑,被迫限产停产,目前约有一半左右的中小矿山闭坑停产。国内铁矿石产量,由前几年的两位数增长,到今年9月开始不升反降,前景堪忧。要使国内矿山保生存、求发展,急需国家政策支持,铁矿资源改革降税减负将成为提高国内矿山竞争力的一条重要举措。

3.从价计征符合矿山发展规律,有利于提高矿山管理水平和经济效益

铁矿企业与工厂相比,一个显著特点是存在不同的发展周期,不同周期的各项指标变化又大。因为铁矿石属于一次性资源,采出以后不能再生,所以每一座铁矿山不管规模大小,都有特定的服务年限,我国铁矿山平均服务年限在30年左右。在服务年限中又分为3个不同周期,即投产后的前3年的青年期,即由投产到达产阶段。这个阶段的特点是各项指标虽然不高,但一直处于上升状态;中期约20年左右属于黄金期,这期间的特点是各项指标达到最佳,而且平稳发展,一座矿山的经济效益,主要来自这一时期;最后5~7年属于末期开采,这期间的特点是各项指标都在走下坡,产量由高到低,效益由盈变亏,最后闭坑。这期间不仅不可能增加效益,还要从中提取一笔转产或开拓新的接续工程费用,往往入不敷出,需要提前从黄金期预提一部分效益用作补充。基于矿山的这一特点,如果不考虑矿山变化,采用一个固定不变的对象铁矿石产量计税,显然脱离矿山生产经营实际不适应、不合理。而从价计征,即按资源价值计税,是与矿山不断发展变化的特殊规律和市场价格起伏变化特点相适应的。对处于青年期的矿山由于各项指标上升价值提高,纳税金额也在逐步上升;对黄金期的矿山由于各项指标处于最佳状态,效益好,价值高,而且又相对稳定,承受能力较强,同样也是税收的黄金期;对末期矿山由于各项指标下降,效益下滑,还要投入较多转产或接续工程费用,处境困难,在税收方面,也会随价值的递减逐年减少,使税负与资源价值同起同落,同比例起伏,互相适应。

另外,从价计征,还可以缓解由于矿石价格起伏过大,给企业带来的不利影响。在矿产品价格低,收入少时,从价计征可适当降低税负,减缓企业因矿石价格降低带来的困难;当价格提高时,企业收入高,纳税基数相对提高,相应地为国家多缴税金也合情合理。以今年前9个月重点矿山实际为例,在铁矿石产量与上年基本相当情况下,从量计征,纳税额也与去年相差无几,但因矿价下降,使产品收入下降9.4%,利润下降24.19%的情况下,要交同样高的税金,造成企业资金十分紧张。为了支付税金,企业只好到处借贷,前9个月重点矿山的短期借贷和长期借贷分别提高27.37%和30.12%,使财务费用同比提高46.34%。如果从价计税,由于铁矿石价格下降,纳税总额也会相应减少,可以适当缓解矿山资金紧张状况,相应地提高矿山企业经济效益。

二、从价计征,实施方案和折算办法

1.计征对象:现行的计征对象是铁矿石产量,从价计征是以矿产品结算价格为依据征税

根据我国铁矿产品结构复杂和市场交易现状有三种情况可供选择:一是按铁精矿结算价格扣除非资源性价值部分计税。由于我国绝大部分铁矿石品位较低,不能直接出售,只有加工成含铁品位较高的铁精粉以后才能出售,形成价格。所以,从理论上讲计征对象应为铁精矿,即按铁精矿价格计征。但因为铁精矿价格中包含了由铁矿石到铁精矿的制造成本,即非资源性价值,需要从铁精粉价格中扣除后即为资源税计征对象;二是用铁矿石生产成本加同期平均利润率的办法计算出铁铁矿石价格,按铁矿石折算价格计征。三是对少量的可以直接出售的富矿和配矿用的富粉矿,直接按其结算价格计征,简单方便,不必折算。

2.税率标准:从量计征改为从价计征后,最重要的问题是税率标准如何确定

它既关系到如何正确处理国家与铁矿企业之间利益问题,也关系到如何合理解决铁矿企业目前税费过高负担过重问题。在处理这个问题时,一定要从保证国家财政收入稳定和铁矿资源条件、企业承受能力与今后国内矿山可持续发展出发,全面权衡、合理确定。鉴于我国铁矿资源总体较贫、差异又大和目前铁矿资源税费过高的实际情况,应采取税率从低、浮动区间较大的模式,税率以1%~6%区间为宜,并视资源优劣程度分类计征,以合理调节资源级差问题。

3.折算办法:由于我国铁矿产品结构复杂,为了做到合理计税,有几个数据需要折算

一是在计征对象中如按铁精粉为单位计征时,应将铁精粉销售价格扣除在选矿加工过程中的加工成本和人工成本后为计征对象,比如目前铁精矿价格为每吨700元计算,若从矿石到铁精矿的加工成本为80元,每吨铁精矿的计税价格为620元,若税率按2%计征,每吨铁精矿纳税为124元。如按4吨矿石生产一吨铁精矿计算,每吨矿石应纳税31元。对铁矿采、选合一企业宜采用这种办法。二是如按铁矿石价格计征,即将铁矿石实际成本,目前各矿山都有铁矿石成本数据,加届时铁矿产品的平均利润率部分,计算出铁矿石折算价格,作为铁矿资源计税价格,比如目前铁矿石成本如按145元/吨计算,销售利润率为5%,其折算价格为145元+145元x5%=152.5元,税率同样按2%计算,每吨铁矿石应纳税(152.5元x2%)31元,对于单独从事铁矿石开采,独立核算的矿山企业,宜采用这种模式。两种折算办法折算的结果是一样的。三是关于从价计征后国家和企业之间获益情况测算。如按税率2%计征,与现行办法相比可减轻负担60%左右,每吨铁精矿减税80元,全国铁精矿产量按4亿吨计算,一年可为铁矿山减税300多亿元;如果通过降税减压,激活矿山,使铁精矿产量能增加1亿吨,矿产品价格恢复到今年年初水平,由于税基加大,国家将增收税金400多亿元,实现矿山多得国家多收,共赢互利。

4.优惠政策:鉴于我国铁矿资源条件相差悬殊和不同周期、不同情况下效益差距较大的实际情况,为支持矿山发展,不断扩大税基

对一些特殊情况下的矿山在税费征收上,给予适当优惠:一是在矿山生产末期的最后3年内,资源税减征40%;二是为鼓励矿山节约资源延长矿山服务年限,对老矿山达到服务年限后回收的残余矿石,减征资源税50%;三是由于我国铁矿资源中多金属共生、伴生矿占比较高,约占20%左右,综合利用潜力大、前景好,为鼓励矿山开展资源综合回收利用,提高资源使用效率,为矿山不断开拓新的经济增长点,对铁矿企业开展资源综合利用带来的增加值和从废弃尾矿中二次回收利用资源的增加值,免征资源税。

5.纳税主体:按国家税法规定直接从资源开发中获益者为纳税主体,也就是直接从事铁矿开采的铁矿山为纳税主体承担资源税负。所以,铁矿山在向选矿厂出售铁矿石时为含税价。对一些采选联合企业,如果以铁精矿为计征对象,由选矿厂出售铁精矿时纳税时,选矿厂为纳税主体。那么铁矿山在向选矿出售铁矿石应为不含税价,即铁矿石生产成本加平均利润率。

三、需要相应改革的配套措施和前提

铁矿资源税费改革影响面较大,除了直接关系到铁矿采选单位以外,还涉及到一些相关部门的协调配合和对历史遗留问题的清理认定,需要在改革中同时解决。

1.实施新的纳税方案后,历史上遗留下来的各种税费和地方随意出台的其它一切与资源相关的税费,同时清理,一并废除

其中包括增值税中对铁矿企业额外增加部分(一般企业为13%,铁矿企业为17%,增加了4个百分点)和地方随意出台的资源出境(主要指出省、出区、出县)生态补偿费、地方经济发展费等全部废止或税率调整为零。同时国家税务总局要严格控制地方不再随意出台与铁矿资源相关的其它税费。

2.加快价格体系改革,加强市场管理,尽快形成有法可依,稳定有序的铁矿资源价格形成机制和合理价位

从价计税,纳税的依据是价格。价格状况对资源税征管起着举足轻重的作用,但目前铁矿资源市场混乱,价格管理不够健全,欺行霸市,哄抬物价和价格欺诈行为随时可见,尚未形成稳定的合理价位。这些问题不解决必然会影响铁矿资源价格的稳定合理和规范化运行,影响以价格为依据的纳税状况。所以国家应在实施从价计征改革的同时,加快价格体制改革,加强铁矿资源市场管理,坚持以法治价,保证价格合理、稳定、顺行。在铁矿资源价格改革中,目前要突出解决好两个问题,一是理顺铁矿产品的价格形成机制;二是确定铁矿产品相对合理价位。从目前的实际情况看,铁矿产品还没有形成较成熟的价格形成机制,往往是让进口矿价格牵着鼻子走,而进口矿价格又被几大国际铁矿供应商操纵,实行垄断经营,价格忽高忽低,严重背离价值,使我们始终处于被动地位。这样的价格形成机制,在资源税从价计征以后,不仅带来市场混乱,还会影响税收和国家财政收入的稳定安全,所以,改革调整迫在眉睫,没有规范化、法制化的价格形成机制和合理价位,从价计征的资源税收管理也会身受其害。

3.提高资源税交纳双方相关人员的业务知识和政策水平

从价计征与以往的从量计征相比,更科学合理,体现了管理精细化、科学化、合理性。对从税人员来讲,也带来了工作涉及面更广,需要的知识更多,政策性更强,综合素质要求更高。过去从量计征,只涉及到铁矿石产量指标,简单便捷。而从价计征后,价格指标要比产量指标复杂得多,牵涉到与价格形成相关的如成本、销售收入、利润、产值等一系列财务指标,要求从税人员要了解这些指标形成的工序、过程、变化规律和一系列生产经营问题,对从业人员综合素质的要求更高。要做好这项工作,要求资源税收交双方从业人员熟悉了解和学习相关业务知识和相关政策,深入基层,解决问题。记得在本世纪初,当时矿山反映资源税过重,使大部分矿山亏损。这时国家税务局的一位工作人员到龙烟铁矿调研,由于该矿处于末期开采,连续多年亏损,经济十分困难,一位已退休的老矿工向他介绍了家中困难状况。目前,还住着20多年前分配的只有15平方米的土坯房,儿子要结婚,老人又将仅有的这一间土坯房让给儿子住,自己在门前搭建了一间不到10平方米的窝棚,身患重病又无钱医治,连最便宜的止痛片都无钱购买,只好硬挺,而困难的矿山每年还要负担15%的各种税费。听了老工人的介绍看了他住的窝棚后,该工作人员深受感动,两眼含泪激动地说,像这样的矿山,不仅应该减税,甚至根本就不应纳税,今后在出台老矿山税费政策时,一定要以此为鉴。所以税务人员经常到征税对象走一走,看一看,了解企业实际情况,学一点相关知识,对搞好税务管理合理纳税大有好处。同样对企业从税人员来讲,也需要了解民情和企业生产经营情况,学习与价格相关知识和政策,才能适应新岗位的需要。□

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