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违法批准颁发采矿许可证行为初探

2015-4-28 9:43:29 来源:中国矿业报 作者:刘芳

矿产资源是自然资源中处于持续消耗的不可再生资源。一直以来,我国在矿产资源开发过程中存在着管理无力、无证开采、违法发证、非法采矿等问题,不仅使矿产资源遭受不应有的破坏和浪费,导致矿难时有发生,也加重了环境污染,危及人民群众的健康和安全。面对矿产资源减少和可能遭受破坏的严峻形势,负有管理职责的国土资源与地质矿产等部门及其工作人员必须严格监管才能有效保证矿产资源的合理开发利用。

《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源开采登记管理办法》(以下简称《登记管理办法》)等对不同层级地质矿产主管部门的审批权限、申请人申请时应提交的资料等做出了严格的规定。可是,一些手中握有批准审批权的国家机关或国家工作人员因利益驱动或玩忽职守等原因却违反法律法规批准颁发采矿许可证,导致违法采矿行为发生,并引发其他破坏矿产资源的违法犯罪行为。违法审批颁发采矿许可证属于《国土资源违法行为查处工作规程》中规定的违法审批发证类矿产资源违法行为。此类行为危害大,隐蔽性强,监管难度大。要有效规制此类行为必须认真分析其发生的具体情况及原因,从而寻求有效的遏制方法。具体而言,违法批准颁发采矿许可证行为主要包括以下几种情形:

1.审批人员因申请人贿赂而违法批准颁发采矿许可证

在这种情况下,申请人通过行贿手段收买地质矿产主管部门的国家工作人员,审批人员在收受请托人的财物后故意违法发放采矿许可证。此时,官商勾结实施权钱交易,申请人的行为属于行贿行为,审批人员的行为属于受贿行为和滥用职权行为。如果审批人员的行为构成犯罪,则应按照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》(以下简称两高《渎职刑事案件解释》)第三条的规定处理,即国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂,同时构成受贿罪的,除刑法另有规定外,以渎职犯罪和受贿罪数罪并罚。

2.审批人员因申请人采用欺骗、暴力、威胁等不正当手段而违法批准颁发采矿许可证

从现实情况看,这种情形往往是申请人在申请办理许可证时,未按《登记管理办法》等法律法规的规定提供符合条件的、完备的申请资料或伪造申请资料,而审批人员由于未依法认真履行审查义务,审批把关不严,玩忽职守,错误地给采矿申请人颁发采矿许可证。当然也有申请人采用暴力、威胁等手段影响、强迫审批人员依法做出审批决定,审批人员因被迫无奈等原因而颁发采矿许可证的。此时,申请人的行为属于伪造、变造、买卖公文行为或妨害公务行为,国家工作人员的行为或属于玩忽职守行为,或视暴力、胁迫程度的高低不同而定性为不可抗力或玩忽职守、滥用职权行为。

3.审批人员因参股入股采矿企业而违法批准颁发采矿许可证

一部分国家工作人员参股入股采矿企业以牟取暴利,为非法采矿行为充当“保护伞”,违法给采矿企业颁发采矿许可证。此时,如果审批人员实际出资参股入股只是获得企业正常的经营利润分红,属于违反党纪的行为,给予党纪处分;其违法发放采矿许可证的行为属于滥用职权行为。滥用职权行为构成犯罪的,按照2007年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十一条的规定处理,即“国家工作人员违反规定投资入股矿山生产经营,构成本解释涉及的有关犯罪的,作为从重情节依法处罚。”如果审批人员实际出资参股入股获得超出企业正常的经营利润分红,或者未实际出资而获得干股分红的,超出企业正常经营利润分红的部分或干股分红部分属于变相受贿行为,审批行为属于滥用职权行为,构成犯罪的应当数罪并罚,而此时申请人的行为属于行贿行为。

4.审批人员在地方保护主义影响下违法批准颁发采矿许可证

有的地方政府明知地质矿产主管部门无权发放采矿许可证,但为片面追求地方经济发展,出于地方利益考虑,有时候会出现明示或暗示审批部门和相关工作人员超越批准权限发放采矿许可证的情况,导致申请人在地方保护主义庇护下非法开采矿产。这种越权审批很容易得到地方政府的庇护和当地百姓的容忍,隐蔽性较强,受到法律追究的不多。此时,授意审批的有关领导和具体实施审批行为的国家工作人员共同实施了滥用职权行为。如果二者的行为构成犯罪的,依据两高《渎职刑事案件解释》第五条的规定处理,即“国家机关负责人员违法决定,或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务,构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的,应当依法追究刑事责任。以‘集体研究’形式实施的渎职犯罪,应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员,应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”

在上述四种情况中,依法依纪追究采矿许可证申请人、审批工作人员等人党纪、法律责任的同时,均应依法撤销违法批准颁发的采矿许可证。

鉴于违法批准颁发采矿许可证行为的社会危害性较大,有学者认为应当借鉴违法发放林木采伐许可证罪的立法方式在刑法中增加规定违法发放采矿许可证罪。比如有学者认为刑法第407条单独规定了违法发放林木采伐许可证罪,按照特殊法优于一般法的原则,对于违法发放林木采伐许可证的,应当适用刑法第407条。单独设置违法发放林木采伐许可证罪更有利于打击违法发放林木许可证的行为。为有效堵截违法批准颁发采矿许可证行为,应当在刑法中单独设立违法发放采矿许可证罪。并且,林木可再生,矿产资源不可再生,刑法对林木都单独设置罪名加以调整,对矿产资源更应当加大规制力度。对此,笔者不敢苟同,理由如下:

首先,从罪名适用上看,违法发放采矿许可证行为在刑法中已有罪名加以规制。要全面系统地理解刑法中不同罪名的调整范围和罪名之间的关系。刑法第九章渎职罪中规定了滥用职权罪、玩忽职守罪和其他具体的渎职犯罪罪名,滥用职权罪、玩忽职守罪与其他具体的渎职犯罪罪名之间是一般法与特殊法的关系。不符合其他特殊渎职罪罪名的均以滥用职权罪、玩忽职守罪处罚。滥用职权罪、玩忽职守罪具有堵截性质。如前所述审批人员违法发放采矿许可证的行为可能构成滥用职权罪、玩忽职守罪,没有必要单独设置罪名。否则,按上述学者单独设置罪名的思路将导致刑法中的罪名膨胀。仅从调整某类行为角度考虑设置特殊罪名不符合刑法的谦抑性原则,有悖立法的经济性。

其次,从惩罚力度上看,对于情节特别严重的滥用职权、玩忽职守行为最高可判处三年以上七年以下有期徒刑,比违法发放林木采伐许可证罪最高可判处三年以下有期徒刑或者拘役的刑罚重,能够适应打击违法发放采矿许可证行为的社会危害性程度。可见,适用滥用职权罪、玩忽职守罪更有利于严厉打击违法发放采矿许可证行为。

再次,从严厉打击犯罪的思路上看,设立新罪名规制违法发放采矿许可证行为思路的潜在前提是认为立法不完善导致打击不力,所以应当完善立法。且不说此思路认为刑法在规制违法发放采矿许可证方面不完善值得商榷,其认为打击犯罪不力的主要原因是立法不完善也值得商榷。立法的完善仅仅是严厉打击犯罪的一个方面,若要做到有效遏制犯罪,重要的是增加每一次犯罪被处罚的几率,使任何犯罪都难逃法律的惩处。增加犯罪的惩罚比例乃是最好的遏制犯罪的方法。违法发放采矿许可证类犯罪隐蔽性强,被发现、查处的几率较小,犯罪次数多。因此,要严厉打击此类犯罪,必须在发现违法发放采矿许可证犯罪上下功夫,通过深挖线索,提高发现比率才是有效打击此类犯罪的最佳路径。□

(作者单位:中共辽宁省委党校)

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