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2015油气勘查开采体制改革试点回眸

2016-2-18 9:22:21 来源:中国矿业报 作者:王永生

我国油气资源丰富,勘查开采尚处于初期至中期阶段。2014年中央财经领导小组第六次会议提出推动能源消费、供给、技术和体制四项革命,部署油气勘查开采体制改革,破除体制障碍,加大国内油气勘查开采力度。为此国务院决定,首先在油气资源潜力较大的新疆开展油气勘查开采改革试点工作。此次试点将及时总结出可推广的制度经验,适时向全国推开。

试点进展:

2015年油气勘查开采体制改革试点首先在新疆启动,这次试点的主要目标是放开市场、平等准入、激发市场活力,加大油气勘查开采的投入,探索出开放、竞争、有序的市场经济新体制机制,为下一步全面深化油气勘查开采体制改革提供宝贵经验。试点的主要内容是:油气勘查区块招标;促进新疆企业合作开展油气勘查开采;支持地方发展;探索完善油气勘查区块出让制度,落实地方安全和环保监管责任、营造有序的勘查环境;总结出可复制、能推广、利修法的制度经验,适时向全国推开。

主要工作动态有:

(1)2015年7月7日,国土资源部发布新疆石油天然气勘查区块招标公告,以新疆为试点的油气资源上游领域改革正式拉开序幕,试点拿出6个油气勘查区块,涉及面积约1.5万平方千米,面向社会公开招标,符合准入条件的企业均可参与投标,承诺勘查工作量多的企业中标。

(2)2015年10月20日,新疆石油天然气勘查区块招标出让项目招标会在北京举行,吸引了13家企业投标,既有中石化、新疆能源等国企,也有永泰能源等民企。这次公开招标的共有5个油气勘查项目,其中裕民区块因为投标单位不足3家而流标,剩余4个区块正常招投标。

(3)2015年10月26日,国土资源部公示了新疆石油天然气勘查区块招标出让项目评标结果。新疆布尔津盆地布尔津地区油气勘查项目山东宝莫生物化工股份有限公司获得第一名;其余3个区块(新疆伊犁盆地巩留地区油气勘查、新疆塔里木盆地柯坪北地区油气勘查、新疆塔里木盆地喀什疏勒地区油气勘查)均由北京能源投资(集团)有限公司获得第一名。

专家观点:

(1)国土资源部油气资源战略研究中心主任赵先良:两年前,我国已经放开了页岩气的勘探开发市场。这次尝试在石油、天然气勘查开采领域引入社会资本,具有“破冰”意义,现在我们的法律法规里,石油天然气领域是没有对外开放的。这次新疆的试点是第一次对社会资本开放,在油气市场化改革中迈出了一大步。

(2)中国能源研究会常务理事张抗:此次新疆公开招标的6个区块,地质条件差,开发风险大。研究公告的内容、分析相关区块的资料就会发现,不要说油气行业全面深化改革还任重道远,就是油气矿权改革仍处在小马过河般的试水阶段。

(3)《能源评论》杂志编委李良:新疆此轮油气区块招标反映了不拖延、不等待的改革精神,但仍需进一步加大力度,区域可以考虑1+1或1+N模式,甚至可向多种所有制企业开放。油气区块对内开放有必要借鉴下1979年对外石油合作的经验,油气矿权招标还应向第二轮页岩气区块成功招标学习,适当扩大、调动数量众多的外资参股公司、中资控股的中外合资公司、中资控股的港澳台资合资公司的积极性,共同推动油气矿权改革。

(4)国务院研究室综合司副司长范必:我国油气领域市场化改革滞后,在全球油气变局中处于被动局面。油气行业产业集中度高,企业上下游一体化经营,单独对某个企业、某个产业环节或某个区域进行改革,都难以实现市场对油气资源配置起决定性作用。深化油气勘查开采体制改革思路是“一条主线、三个维度、多个环节”:即改革以产业链为主线,从政府、市场、企业三个维度出发,对油气产业上下游各主要环节,包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等进行全产业链市场化改革,建立起公平竞争、开放有序、市场对资源配置起决定性作用的现代油气市场体系。

两会声音:

油气资源勘查开发体制目前存在三大问题:一是当前国际能源格局和地缘政治格局正在发生深刻变化,加快推进“一带一路”油气合作面临着地缘博弈加剧、政治风险突出、合作政策收紧、开发难度加大等严峻挑战;二是油气改革大多停留在销售、炼油等下游环节,勘查开发等上游环节仍处于垄断格局,多为中石油等央企控制;三是矿业权分属不同开发主体导致煤层气开发使用中“煤气开采一体化”很难落实,同时无序开采现象产生新的环境破坏和污染,治理难度和成本偏高,地方政府投入和收益严重失衡。

建议:第一,把油气合作放在与丝路沿线各国经济合作交流的首位,通过丝绸之路经济带建设,推动由资源国、消费国、过境国共同组成的新型油气机制的形成,改造国际油气秩序,促进我国陆上周边油气走廊战略布局的进一步完善,减少国际形势发生突变时对我国油气安全的威胁;第二,不断提高原油和天然气储备能力,加快建设国家原油战略储备和企业商业储备设施,尽快出台加快建设天然气国家战略储气库的具体方案和保障措施;第三,积极开展改革试点,在新疆等地设立油气勘探开发领域混合所有制改革试验区,与地方国有资本及民营资本合作开发,打破行业垄断格局,推进体制机制改革;第四,结合资源税改革,对煤层气征收资源税,促进煤炭和煤层气资源综合开采利用,同时提高国家对煤层气开发的补贴,用于煤层气开采带来的环境治理等方面的费用;第五,明确安全监管责任主体,制定油气勘查开发行业安全标准,健全上中下游安全规范和制度体系,推进一体化开采落到实处,重新规划布局煤层气和煤炭开采主体归属,防止资源在开采中遭到破坏;第六,完善油气资源开发地补偿机制,建立天然气资源勘探开发生态补偿机制;出台资源地就地注册企业或注册地与资源地税收分成的相关政策;在天然气产业布局和重大项目上对资源地区给予倾斜和支持;出台留存气源指标支持资源地经济发展的政策;对经确认的天然气资源探矿权和采矿权,探矿权采矿权人每年上缴的探矿权采矿权使用费和价款对资源地分成。

点评:

我国油气资源丰富,勘查开采尚处于初期至中期阶段,加大国内油气勘查开采力度必须依赖于改革红利。新疆油气勘探开采体制改革试点引起了媒体和社会的广泛关注,深入推进油气勘查开采体制改革需要做到一个“打破”、两个“站位”、三个“结合”:

一个“打破”是打破油气上游领域长期以来由国有石油公司专营的局面,放开资质限制门槛,为民营等社会资本介入油气开发打开市场空间。

两个“站位”:一是要把油气勘查开采体制改革放在“一带一路”的位置上,通过进一步的深化改革促进我国与丝路沿线各国经济合作交流,推动由资源国、消费国、过境国共同组成的新型油气机制的形成;二是要将油气勘查开采体制改革放在整个油气探采炼输全产业链的角度去布局推进,最终实现油气资源的链式改革。

三个“结合”:一是结合地区经济发展,促进当地企业与中石油、中石化合作开展油气勘查开采;二是结合资源税改革,调控油气资源勘查开采税负;三是结合资源开发地补偿机制构建,克服资源诅咒问题,促进和谐矿区建设。□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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