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——从2016年全国“两会”议案提案看国土资源领域改革

2016-6-22 16:30:16 来源:中国矿业报 作者:王永生

2016年全国“两会”,与会代表和委员围绕供给侧结构性改革这条主线,在多个点上关注国土资源领域改革。此文盘点了具有一定代表性的21份议案、提案。

油气资源勘查开发体制改革

全国人大代表努尔·白克力、孙健,全国政协委员薛光林、姜刚杰、周吉平、曹湘洪、王玉锁等对油气资源勘查开发体制改革建言献策。他们认为,当前油气资源勘查开采体制改革的难点首当其冲的是垄断程度最高的上游环节。一直以来,国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长油田4家,这使得市场化竞争十分不充分,民营企业很难涉足。此外,在页岩气矿权配置方面同样存在垄断,一些企业苦于没有探矿权而踌躇不前;国家已全面启动长江经济带战略,加快华中地区地下储气库建设显得尤为紧迫。

建议:一是调整页岩气矿权配置。通过协议出让等方式将部分页岩气资源配置给勘查开发进程快、投入多、成效好、实力强的企业,以鼓励企业合理合法放心投资贵州等省页岩气勘查开发。

二是出台支持开发的相关政策。如制定价格和税收补贴政策,应尽快明确页岩气资源税税率,加快落实页岩气资源税减免优惠政策,暂免或减征页岩气资源税,推动页岩气产业大发展、快发展。

三是鼓励民企参与石油储备。通过设立专项石油产业基金,大力支持和鼓励民营石油企业服务国家,在海外收购油气资源及生产区块;创新石油储备模式,利用互联网+石油产业链,改变原先的单纯现货储备模式,以现货加纸货相结合、储备和消费相结合的模式,利用创新的“众储”商业模式,集合大众资源,实现藏油于民。

四是建立东北亚天然气交易中心。充分利用当前低油价和LNG市场供需相对宽松的大好环境,筹建东北亚天然气交易中心,形成可以反映本地区天然气供需水平的天然气价格指数,形成有国际影响力的天然气“亚洲价格”。

自然资源管理制度改革

民革中央,全国人大代表董柞继,全国政协委员杨维刚等关注自然资源管理制度改革。

存在问题:一是管理主体不到位,所有者权利谁来行使不清晰,如国有土地所有权由国务院行使,实际中由地方政府资源管理部门代为行使,部分重点国有林区名为国家所有,实践中却沦为地方和企业自管自用,导致所有权与管理权不分。二是不动产统一登记存在法律障碍,小产权房不得进行不动产登记,这对于全面开展不动产登记是一个难题;耕地、林地、海岛的确权法律依据不同,如何将他们整合起来形成真正的不动产统一登记制度也是问题。三是部分地方开展“多规合一”基础不牢,改革试点方向不明确,绿色发展理念没有真正树立。

建议:一是加快推动自然资源管理体制改革,设立国家自然资源环境委员会,负责自然资源重大问题的高层决策、协调和督查,为生态文明建设提供体制保障。

二是完善法律体系,逐步形成以宪法为根本,以自然资源法为龙头,以自然资源单行法为主体,各项行政法规、部门规章为配套的完善的自然资源法律体系。

三是加快完善自然资源产权制度,推进不动产统一登记进程,实现统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿册和统一登记信息平台的“四统一”。

四是以生态文明体制改革总方向推动多规合一,围绕构建国土空间开发保护制度推进空间规划体制改革,形成一套多规共遵的空间综合规划体系。

行政审批制度改革

民盟中央,全国人大代表韩军,全国政协委员刘新文、沈奎林等认为,虽然当前行政审批制度改革取得了一定的成效,但社会认同度不高,存在的主要问题是:行政审批项目仍然过多,相应监管和服务不到位,行政审批体制仍不完善,审批相关的中介服务不规范、不完善,放权不匹配,一些地方建设工程项目方面的行政审批事项办理时限长且收费相对偏高等问题。

建议:一是进一步取消和下放行政审批事项。全面取消各级政府面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项,个别确需继续实施的应经严格论证后通过立法调整为许可事项;定期清理行政审批项目,根据经济社会发展需要按法定程序及时取消、调整行政管理权限并向社会发布。

二是完善审批权取消和下放后的监管和服务。健全事中事后监管机制,明确不同类别监管的责任主体、职责,分类制定监管工作标准和规范,防止监督缺位、管理真空;应运用电子监察、视频监控、服务对象评价、民意调查等多种手段建立多方共同参与的审批权力监督管理体系;重视和加强基层审批能力建设,审批项目改革中事权的下放要与财权、要素配置权同步推进并在推进中加强指导和协调。

三是加快法律法规以及国务院部门规章修改完善步伐。加快行政审批相关法律法规特别是国务院部门规章、规范性文件的修改完善进程,与行政审批事项的取消下放调整相配套,确保行政审批制度改革的成果落到实处。

四是规范完善社会中介机构运行行为。尽快制定《社会中介组织法》或《社会中介组织管理条例》,规范中介组织的职能、服务标准、收费、责任等,实现依法管理;严禁将行政审批事项转为中介服务事项,对现有审批前置的中介服务项目,能取消的取消,确需保留的要规范时限和收费,并向社会公示;在行政服务中心建设过程中引入必要的中介服务项目,提升项目审批的整体效率。

五是进一步完善行政审批服务体制。推进部门行政审批向同一科室集中,行政审批科室向行政服务中心集中;逐步将多部门行政审批权归并至一个行政机关形成一体化业务运作;大力推进各级行政服务中心建设,实现省、市、县、乡纵向,同级部门间横向互联互通,实现行政审批服务网上办理。

六是探索在工程建设项目领域推行行政审批结果互认。大力推进串联审批改并联审批,严格审查办理流程,对不符合法律法规要求和实际上难以有效发挥作用的审批环节及前置条件坚决核减;对于审批事项没有关联或关联度不大的附审材料果断取消,对内容相近、重复设置的审批环节及时合并;对多个部门重复审查的内容改由一个部门审查、其他部门互认。建议国家相关部门加强对地方的指导,允许地方先行先试。

农村土地制度改革

民革中央,全国人大代表蔡继明、郭乃硕,全国政协委员陈锡文等关注农村土地制度改革。他们认为,当前农村土地制度改革存在的主要问题是:一是有政策依据,无法律依据,目前政策方面规定农村土地可分为所有权、承包权、经营权三种,其中农民享有的后两种权益是可以抵押、担保的,但实际上这在法律上并没有得到承认。二是“三块地”改革试点存在三个问题:目标不明确,未对公共利益征地原则和征地范围进行确定;力度不够,集体经营性建设用地入市只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股并禁止用于房地产开发,宅基地改革试点只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;进展缓慢,33个市县区农村土地制度改革试点由于经济下行,政府财政收入减少,土地出让金相应也减少,地方政府推动改革的积极性不高。三是改革和修法同步性不够,相关改革成果未能及时应用到修法进程中。

建议:一是加快立法进程,将符合中央政策规定并在实践中卓有成效的做法纳入相关法律,并对农村确权后相关权证的使用方法、应用领域、变更登记作出具体的规定。

二是对“三块地”改革进行通盘考虑和顶层设计,推进征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度三位一体、城乡互动改革。首先,要按照宪法的规定,把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内,不是公共利益就不能征收。其次,要尽快启动宪法修改程序,为农村集体建设用地进入城市,构建城乡统一的建设用地市场提供宪法依据。最后,应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保,建立进城落户农民宅基地有偿退出机制。

三是深化征地制度改革。缩小征地范围、实行征地程序透明化,完善被征地农民的差别化安置机制,加快城乡统一的土地市场建设进程,改革现行征地补偿方案逐渐向“因市定补”转变,建立征地预存款制度。□

(作者系中国国土资源经济研究院研究员)

编辑:宫莉

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