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尽职尽责保护国土资源的理论基础和法律规制

2016-6-29 16:53:15 来源:中国矿业报 作者:张维宸

国土资源是维护国家社会经济安全的重要基础,在我国经济建设和社会发展过程中,国土资源开发利用作出了重要的历史贡献。尽职尽责保护国土资源是新时期国土资源管理三大职责定位之一,分析其理论基础、梳理其法律规制,是更好理解其涵义的首要任务。

尽职尽责保护国土资源的理论基础

20世纪80年代以来,随着改革开放的快速推进,社会经济得到迅速发展,生产、生活耗损自然资源(尤其是土地和矿产资源)不断增加,世界上许多国家与地区都面临着国土资源短缺问题;此外受不合理的人类活动影响,滥挖乱采、没有规划或不按规划开发国土资源所造成的经济损失和环境损失也日益加大。这些都对国土资源的合理利用及区域可持续发展提出了挑战,涉地、涉矿违法案件频发,国土资源脆弱性表现得越来越明显。一般而言,我们之所以对特定的事物或人进行保护,就因为这些特定事物或人具有脆弱性特点。传统的经济理论从外部宏观经济角度来解释资源危机成因的说服力不断受到质疑,迫使人们放弃传统的思维方式,从国土资源制度内部寻找资源危机发生的根源,针对保护国土资源而言,国土资源脆弱性理论更为适合。

国土资源脆弱性概念界定

这里的“国土资源”是狭义的,只指国土资源管理的土地、矿产、海洋及测绘地理信息资源。从行政来讲,就是土地与矿产。国土资源具有一定的空间地域限定。国土资源脆弱性是指,由于国土资源内在属性和外在状态的非均衡导致的整个国土资源体系丧失部分或全部功能的状态。国土资源脆弱性分为内在属性(自身属性和系统属性)和外在状态两个层次,从而对国土资源脆弱性进行界定:

第一个层次是指国土资源自身的脆弱性,主要体现为难以恢复或不可恢复性。首先,国土资源是有限资源,或者说是稀缺资源。其次,国土资源具有地域性。受多种因素影响,资源的地理分布是不平衡的,在数量和质量上有明显的地域差异。第三,开发利用的多变性。不同时代、不同科技水平下,国土资源开发利用方式、利用程度是多变的。

第二个层次是指国土资源系统的脆弱属性,主要体现为应对能力和适应能力不足。是指国土资源开发企业或国土资源市场内在不稳定特性,前者是指国土资源开发企业的高负债经营和资源资产难以确定的内在特性;后者是指因定价基础的不确定性、信息不对称和市场不完全性导致的资源价格波动的特性,这些不稳定特性很容易导致国土资源系统的供给效率和投融资效率遭到破坏。

第三个层次是指国土资源系统的脆弱性状态,主要表现为敏感性太强。是指国土资源系统由于各种原因而导致的风险积聚,所处的一种对外部冲击较为敏感而易于导致资源危机的不稳定状态。导致国土资源系统陷入脆弱性状态的原因不仅包括国土资源系统内在的脆弱属性,而且还包括宏观经济政策所引发的不稳定性诱因,以及不当的资源开发制度所导致的不稳定性。其中较为明显的是“重经济发展,轻资源保护”,以低成本的资源价格,换取工业的“高利润”。

国土资源脆弱性的分类

按照国土资源系统的结构和层次,国土资源脆弱性可分为国土资源开发企业脆弱性、国土资源市场脆弱性和国土资源系统脆弱性。

(1)国土资源开发企业脆弱性

国土资源开发企业脆弱性主要是指由于国土资源开发企业固有的内在属性(高负债经营)所产生的不稳定特性,进而使得国土资源开发企业很容易受到外部冲击而陷入困境。高负债是国土资源开发企业的典型特征,不可能通过监管或政策完全消除。但这种属性加剧了国土资源开发企业的经营风险。

(2)国土资源市场脆弱性

国土资源市场的脆弱性通常是指由于信息不对称、未来预期的不确定性以及市场的不完全性导致的资源价格的频繁波动。资源价格的波动性缘自于市场中的不确定性,而这种不确定性将导致许多决策的不确定性。

在不完全市场中,信息不对称引起投资者对风险厌恶情绪不断加大,投资者容易产生“羊群效应”,以至于更多投机行为的出现,国土资源“泡沫”开始形成并迅速膨胀,国土资源市场脆弱性进一步增加,等到泡沫破裂时,便可能引发资源危机。

(3)国土资源系统脆弱性

国土资源系统的脆弱性强调所处的不稳定性状态,即国土资源系统内部各种风险积累到一种较为敏感、濒临危机的状态。根据国土资源脆弱性积累到危机爆发的过程,可以将国土资源系统脆弱性的诱导因素主要区分为两类:一是国土资源开发企业或国土资源市场的不稳定属性,是导致国土资源系统脆弱性的内在原因,这种内在脆弱属性不可能完全消除;二是外部的冲击因素,导致国土资源风险的积累直至爆发。内在不稳定性和外部冲击因素共同作用,使得国土资源系统的脆弱性不断积累直至爆发。

国土资源系统的脆弱性通常是由于系统性的冲击引发而导致整个系统面临的不稳定性。在非系统性的冲击下,可能会引发国土资源开发企业的倒闭或者国土资源市场波动,但是不一定会引发系统性的资源危机。只有在系统性的冲击下,脆弱性才会引发系统性的资源危机,国土资源开发企业和国土资源市场也都将发生波动。也就是说,我们无法改变国土资源的内在特性和行业运作规律,但可以利用外部制度(如,法律制度、宏观政策调整、监管制度等)对资源危机触发机制进行有效预防和治理。

尽职尽责保护国土资源的法律规制

土地、矿产、海域属于国家所有。国务院代表国家行使所有权。国土资源管理是法律赋予的神圣职责,也是工作职责,肩负着代表人民管理国土资源的重托和期盼。

《宪法》规定土地和矿产资源属于国家所有,即全民所有。《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

《物权法》是保护国有资产强有力的屏障。《物权法》第四条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”体现了对不同物权主体实行平等保护的原则,同时也与宪法相呼应。第四十一条规定:“法律规定专属于国家所有的不动产和动产,任何单位和个人不能取得所有权。”第四十五条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。”第四十六条规定:“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第五十六条规定:“国家所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”第五十七条规定:“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员,应当依法加强对国有财产的管理、监督,促进国有财产保值增值,防止国有财产损失;滥用职权,玩忽职守,造成国有财产损失的,应当依法承担法律责任。”

《土地管理法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》将相应行政管理权赋予国土资源管理部门。《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第三条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第五条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”《矿产资源法》第三条规定:“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”第十一条规定:“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《海域使用管理法》第三条规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”“单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。”第四条规定:“国家实行海洋功能区划制度,海域使用必须符合海洋功能区划。”第七条规定:“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权,负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

编辑:宫莉

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