2017年12月17日 星期日
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做好顶层设计是地勘行业改革发展的关键

2017-2-9 17:01:17 来源:中国矿业报 作者:毛建国

自从中央颁布事业单位分类改革的指导意见后,地勘行业的改革也在紧锣密鼓地进行着,并按照中央的改革时间表,大多完成了地勘单位的分类改革工作。

据不完全统计,除港澳台外,全国尚有8个省市(指直辖市,下同)没有完成地勘单位的分类工作。在已完成的412家地勘单位分类中,公益一类124家,占总数的30.1%;公益二类257家,占总数的62.4%;生产经营类(即公益三类)18家,占总数的4.3%。从总体来看,分类比例较为合理,但从个别省市的分类情况看,有违“科学分类”的原则,没有达到强化事业属性之目的。在分类中,存在主观性和地方性。有的省市地勘单位都是一类,有的都是二类,有的都是三类,显然不符合地勘行业“一类少,二类多,三类极少”的实际情况。尤其是对分类后如何运作有点迷茫。尚存在职责不明、同质竞争、管理失范、机制不活等问题。不少分类后的地勘单位对未来的改革与发展信心不足。

之所以出现如此状况,关键是缺少顶层设计,各省市自行其是所致。诚然,中央在改革中提到“因地制宜,不搞一刀切,发挥地方的主观能动性”,但并不意味着不要全国一盘棋。因为,地质事业的科学发展、职工利益的公平公正、改革的成功与否涉及方方面面,仅凭一省市之力是难以为继的。实际上,关于事业单位的改革,中央已明确指出:“中央和国家机关负责所属事业单位进行改革”,“坚持分类指导、分业推进、条块结合、上下结合的方针”。《国务院关于加强地质工作的决定》在国有地勘单位改革方面曾指出:“省政府和国务院机关部门要认真总结改革经验,加大工作力度,因地制宜,区别对待,加强改革的指导。”

地勘行业的主管部门有必要联合国务院相关部门出台有关地勘行业分类改革的指导意见以及配套的改革政策。只有“上下结合、条块结合”,才能建立起“功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制”,才能稳步地推进地勘行业的改革,让广大职工对改革充满期望,使我国的地质事业实现蓬勃发展。

关于地勘行业的顶层设计,根据中央指导意见,结合地勘行业过去改革的经验教训以及地勘单位的现状,笔者在此谈几点不成熟的看法,供商榷。

一、坚持实事求是,按照标准分类

1.依照事业分类原则,拟订地勘单位标准

根据中央事业单位分类改革指导意见,地勘行业的分类可按照如下标准:

①公益一类地勘单位:主要承担由政府提供的基本公共服务或仅为机关行使职能提供支持保障服务,不易或不能由市场配置资源,不开展生产经营活动,业务范围和服务范围由国家确定。通俗地说就是,只能承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查和服务工作。

②公益二类地勘单位:主要为社会提供公益服务或主要为机关行使职能提供支持保障服务;不以营利为目的,可部分由市场配置资源;在确保公益服务的前提下,可根据法律法规和政策规定提供与主业相关的服务。通俗地说就是,在确保完成公益性地质勘查和服务的基础上,可以从事商业性地质勘查与开发工作以及与主业相关的经营业务工作。

③公益三类地勘单位:主要从事生产经营活动,以营利为目的,所提供的产品和服务可以完全由市场配置资源。通俗地说就是,除探矿机械厂等极少数正式企业外,大多是过去地勘单位为适应市场需要,在内部创办的多种经营企业和地质勘查与开发公司,多属于二级实体,个别属于一个机构、两块牌子的地勘单位。少数是由地勘局为适应市场需要,在内部成立的多种经营实体和地质勘查与开发公司。

2.克服主观意思,科学划分类别

依照上述分类标准,根据地勘行业的现状,同时考虑近几年来的地质工作任务以及国家有关事业单位深化改革的目标,各省市在分类时可参考如下比例:公益一类地勘单位约占25%~35%,公益二类约占60%~70%,三类约占1%~5%。

对于地勘单位的分类,以部为条条,以省市为块块,统一考虑,除了探矿机械厂等正式企业外,原则上不划三类。对于一些多种经营企业和地质勘查开发公司,在进行梳理,采取整合、重组、撤并等措施后,列入二类地勘单位的企业中,作为事企分开中的企业进行管理。当然,对于个别地勘局和单位的二级多种经营实体(不包括地质勘查开发一体化的公司),具有一定规模的并且有竞争实力的,在征得职工同意的情况下,可转企改制,脱离地勘单位,不再保留事业单位的身份。

之所以这样划分的主要原因是:①地勘单位和地勘局过去创办的企业和公司大多是没有正式翻牌的企业,现在也没有职工愿意丢掉事业身份,去企业经营。如果戴着事业的帽子,在二类事业单位继续经营,虽然自负盈亏,但大多能够接受。对国家、集体和个人三者都有益处。②随着国家事业单位改革的不断深入,将来除保留一类地勘单位来承担国家公益性地质勘查与服务工作外,二类地勘单位将有可能都转为企业。③目前少数地质勘查与开发公司划为三类企业,时机尚不成熟。一是个别省市的公司在没有部级航母的平台下,难以形成规模,国际市场竞争力和承担市场风险的能力都比较差;二是容易在国内与二类地勘单位同质竞争,搅乱地质市场,影响地质市场的发展。三是在缺少规范的情况下,不排除有些公司以企业化为名在过渡期钻改革的空子,乱发、多发工资和奖金,使地勘行业的资源和资产过早流失,以致将来转企的二类地勘单位难以分享到改革的成果。

不论一类、二类还是三类地勘单位的划分,都不能按照省市的经济条件发达或落后以及矿产资源的贫与富来定夺,更不能带有主观意思,违反市场规律和职工的合法权益行事,而应站在我国地质事业科学发展的高度和以人为本的角度来划分。

二、出台配套政策,加强改革引导

对于一类、二类和三类事业单位的职责,应当说中央在事业单位分类标准中大体上进行了明确,但在具体实施中,地勘行业的主管部门尚须出台相关的配套政策,才能有效防止不同类别的地勘单位职责交叉、同质竞争,防止出现不公平、不公正的现象。就分类后的地勘行业而言,如何保证一类地勘单位做实做强,真正提高公益服务水平和效率,切实为社会提供优质高效的服务;如何激励二类地勘单位在确保完成公益地质工作的情况下,开拓市场,放开搞活;如何使三类地勘单位平稳过渡,转企改制,进一步发展等等,都需要主管部门在改革中联合国务院相关部门出台一系列的配套改革政策。就当前来说,可以从以下几个方面来斟酌:

1.明确单位职责,防止同质竞争

按照“有所为,有所不为,减少同质竞争”的原则,一类地勘单位不得从事生产经营工作和商业性地质勘查工作,原所属的二级多种经营企业和地质勘查与开发公司削离或撤并转入二类地勘单位。二类地勘单位在确保完成公益性地质工作的前提下,可以从事商业性地质工作及主业相关的生产经营工作,不得从事与主业无关的多种经营工作。同时要事企分开,即从事公益性地质工作的队伍和从事商业性地质工作的队伍分体运行。三类地勘单位只能从事多种经营工作,不得从事商业性地质工作。

对于公益性地质工作任务的承担,一类地勘单位为主,二类地勘单位为辅。今后国家公益性地质工作任务的竞标可明确规定,哪些项目是属于一类地勘单位竞标的,哪些是属于二类地勘单位竞标的,哪些是一类和二类地勘单位同时竞标的。可以通过资质区分一类地勘单位和二类地勘单位的工作水平,以便在竞标时加以限定,防止同质竞争、主次不分。

当然,过去公益性地质工作项目的招标是没有限定的,如今出现了一类和二类地勘单位同时承担国家公益性地质工作的问题,自然要加以限定。因为,一类地勘单位不能从事商业性地质工作。另外,从保证公益性地质工作的时间和质量角度而言,一类单位相对二类单位自然要略胜一筹。这样限定,不仅进一步明确了一类地勘单位从事公益性地质工作的主导地位,发挥了国家对一类地勘单位全额拔款的效能,而且减少了同质竞争,实现了公平公正。

2.明确运行机制,适应社会发展

在单位建制方面,坚持“控制总量,优化结构,只减不增,资源共享”的原则。对同一地市(指省辖市)有两个以上同质的地勘单位进行整合;对同一省市有两个以上的地质专业队伍进行合并;对资质偏低、人力不足、设备落后的地勘单位进行撤并,使整合后的地勘单位资质等级进一步提升,以适应社会发展的需要。

在管理体制和运行机制方面,按照中央改革精神,一类地勘单位仍然保持现行的管理体制,强化其公益属性,实行政事公开、事企脱离,并逐步实现事业单位的法人自主权。

二类地勘单位实行事企分开,一个牌子两套人马,内部分为从事公益性地质工作和从事商业性地质工作的两支队伍,分体运行。其中,从事公益性的队伍比照一类单位管理,从事商业性地质工作的队伍实行自主经营、自负盈亏、产权清晰、权责明确的企业管理。从事企业队伍职工的事业身份不变,企业的资质暂不翻牌,仍属于二类事业单位的编制。

三类地勘单位按照转企改制运行,并按照现代企业制度要求,深化内部改革,转变管理机制,同时依照政企分开的原则,逐步与原行政主管部门脱钩。其国有资产管理除国家另有规定外,由履行国有资产出资人职责的机构负责。尚需说明的是,这里的三类地勘单位仅指从事多种经营并形成一定规模的企业。对于地质勘查开发一体化的三类单位,仍然按照二类单位内部企业的管理方法执行。

3.采取激励政策,促进各类单位发展

按照“一类做实,二类搞活,三类放开(指多种经营)”的原则,对一类地勘单位国家实行全额拨款,按照正常业务需要,给予财政保证。二类地勘单位国家实行差额拨款,根据财务收支状况,财政给予经营补助,并通过政府服务等方式予以支持。所得收入实行“收支两条线”,经营收入实行统一管理,收益的使用按国家规定执行。三类地勘单位国家不再拨款,逐步成为自主经营,自负盈亏的现代企业。

各类地勘单位,实行分类管理,在人事管理上,除三类地勘单位拥有自主权外,一类和二类地勘单位新进人员继续实行事业单位公开招聘。原则上,一类单位只减不进,或减三进一;二类单位减二进一,或减一进一。新进人员一律按合同制聘用。在岗位设定上,一类单位严格按国家编制审批,二类单位可根据工作需要自行设岗备案,使地勘单位的人员逐渐缩减,为将来的事业单位精兵简政和转企打下基础。

在收入分配方面,除三类地勘单位按公司法执行外,一类和二类单位可采取不同的绩效工资管理办法。一类单位严格按照国家规定的职级和职称,在绩效考核达标的基础上发放薪酬,同时,对于成果获奖的个人和集体允许发放奖金。二类单位的职工除享有一类单位的薪酬政策外,可根据年收益水平、利润情况,按国家规定发放年终奖,且主要负责人的奖金可以超过职工人均的1倍~3倍,但从事地质市场的人员和从事公益地质工作的人员应有所区别。

三、制定过渡期政策,稳步推进改革

不论是一类、二类还是三类地勘单位,在分类改革后应给予3年~5年的过渡期。在过渡期内,对于地勘行业主管部门,应逐步完善人事、财务、社保和公益项目管理等相关的政策法规,规范各类地勘单位的行为。对于一类地勘单位应逐渐减少过去的年终奖奖金额度,逐步实行事业单位的财务规则与会计准则,并逐步做好内部企业的脱离工作。对于二类和三类地勘单位应继续保持分类前的地勘费拔款数额,同时,二类单位要逐步做好事企分体运行工作,三类单位逐步做好转企改制工作,并逐步脱离主管单位。在过渡期内,职工暂时保留事业的身份。

同时,为了给二类和三类地勘单位创造宽松的闯市场的条件,扶上马走一程,可在分类改革时,采取职工提前退休的办法,做好职工的分流工作。例如,对于距离国家法定退休年龄5年的或工龄满30年的男性职工和工龄满25年的女性职工,在上调一级工资后,按事业身份提前退休。所有退休人员脱离所属单位,由局统一管理。在装备上,尽可能地按照单位的资质和规模以及市场需要配齐。单位过去的历史欠账(主要是职工住房)也尽可能采取特殊政策予以解决。这样,不仅体现了对地质老同志的关怀,减轻了二类和三类单位的负担,而且为二类单位将来转企(指未来国家事业单位深入改革时期)减员减少了阵痛。

之所以给予这样的过渡期,一是考虑由于历史的惯性作用,人们的思维也好、行业部门和地勘单位的管理也好、市场运行机制也好都有一定的滞后期;二是考虑各类地勘单位之间的平衡与公平,有利于稳步推进改革工作。倘若一类单位分类后立刻取消过去的年终奖金,职工工作的积极性将会受到影响,部分人才就会跳槽到二类单位,进而影响一类单位今后的实力与发展;倘若立刻实行事业单位的财务规则和会计准则,还没有脱离单位的内部经济实体就无法运作。如果二类(三类)单位分类后立刻减少(取消)地勘费拔款,三类单位立刻取消职工的事业身份,不仅单位的经济将受到较大的影响,职工对改革也会产生抵触情绪,地勘单位的改革将难以推进;假如二类和三类单位继续背着退休人员和历史欠账以及落后的设备,在强手如林的商海中征战,其结果也是不言而喻的。而对于过渡期的终止时限,应以国家有关地勘行业和地勘单位各项改革配套政策颁布并实施为依据。

四、建造航母平台,创新内部企业发展

众所周知,石油部在上世纪80年代将40万的地勘队伍成功地转变成了企业。成功的经验是将石油部改为中国石油总公司,走勘查开发一体化的道路。改革初期,国家给了公司探矿权、探矿经营和探矿成果支持,但不到10年的时间,公司就基本实现了勘查经费自筹,如今已成为国企的佼佼者。

可见,地勘行业要保证内部企业创新发展,也必须走勘查开发一体化的道路。但如果不搭建部级这个航母平台,国家实行统一政策,只是让各省市、各局,甚至各单位去走这条路的话,除了受到地方和市场等方方面面的因素制约外,也是很难在商海里生存的,也很难走出国门。与此同时还会出现省市间、地市间、局之间和单位间的内部恶性竞争,严重影响地质事业的持续发展。况且,各省市的矿产资源贫富不均,也需要统一调配、共享。

为此,地勘行业各局可以部为平台建立中国地矿总公司,各省市再以局为单元,以二类地勘单位中的企业为基础,建立地矿分公司,走勘查开发一体化的道路,并在政策上给予探矿权和探矿成果支持。从部级的总公司到局级的分公司,再到各单位暂时不翻牌,戴着事业的帽子,按企业模拟运作。

在模拟运作阶段,为减少各省市的局与局、单位与单位,甚至单位内部实体与实体的同质竞争,可实行按专业类别统一的集约化经营。□

(作者单位:安徽地矿局第一水文工程地质勘察院)

编辑:宫莉

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