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矿业权转让交易市场的制度演变

2017-5-26 17:23:44 来源:中国矿业报 作者:张维宸

当前,矿业经济正处于大调整时期,国内矿业经济的提振不仅需要继续在矿业权出让环节(供给侧)发力,而且需要加快国内矿业权转让管理中的交易制度研究,重振矿业市场活跃力。因此,有必要对国内矿业权转让交易市场的制度演变过程进行梳理,以期把脉矿业权市场的未来。

新中国成立以来,矿业权转让交易制度经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程,可以用三个阶段来进行概述:第一阶段,矿业权转让交易制度尚未建立阶段(新中国成立~1978年);第二阶段,矿业权转让交易市场制度逐步建立(1978年~2000年);第三阶段,矿业权转让交易市场制度日趋完善(2000年至今)。

第一阶段,矿业权转让交易制度尚未建立阶段(新中国成立~1978年)

矿业权同我国的社会主义经济体制改革和法制建设进程是紧密相连的,经历了“认识-完善、再认识-再完善”的过程。

新中国成立之后到1978年的改革开放前,中国矿业权制度一度空白。因为在该段时期,我国处于计划经济体制下,矿产资源管理实行的是分部门分割分散的计划管理模式,矿产资源按种类的不同分属于地质、石油、有色、冶金、化工、建材、煤炭等部门条块管理。矿产资源实行公有公用公营,行政管理成为资源安排的唯一主体,矿产资源产权市场掌握在政府手中,不允许市场交易存在,矿山企业类似于国家的行政部门。矿产资源管理的主要依据不是法律,而是计划任务指标、条例、规范等,管理手段以行政命令为主,管理内容突出实物定额,管理重点是资源开发上的数量扩张,矿产资源是无偿使用的。虽然这种管理模式存在多种弊端,但从当时中国所处的国际形势来看,发达国家对中国搞经济封锁,资源封锁自然纳入其列。矿产资源尤其是战略性矿产如石油、煤、铁等的大量开采,对重工业经济增长有着基础原料、燃料供应的作用,采取计划管理体制和无偿开采的制度,对解决我国国民经济和社会发展的矿产需求起到了积极作用,并促进了我国完备的重工业体系较早形成。

第二阶段,矿业权转让交易市场制度逐步建立(1978年~2000年)

1978年改革开放以后,随着市场经济体制的建立,我国的矿产资源制度改革开始向市场化迈进,转变资源利用观念,矿产资源由无偿使用转为有偿使用,并重新界定矿产资源产权,探索建立矿业权交易市场,使资源企业逐步摆脱对政府的过度依赖,一定程度上缓解了资源浪费问题,资源利用效率逐步提高。

矿业权管理逐步成为矿产资源管理的核心内容,我国矿业权市场建设起步于矿产资源有偿使用制度的建立。1982年,《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第9条规定:“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业,都应当依法纳税,缴纳矿区使用费。”这里的“矿区使用费”就是矿产资源有偿开采的萌芽,也可以看作是矿业权市场建设的萌芽,但直到上世纪九十年代初期之前,我国仍然禁止矿产资源交易。而后《中华人民共和国资源税条例(草案)》、《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《资源税暂行条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《矿产资源勘查、采矿登记收费标准及其使用范围的暂行规定》、《地质勘查市场管理暂行办法》、《地质勘查单位资格管理办法》、《矿产资源勘查成果登记管理办法》、《矿产资源勘查成果有偿使用管理试行办法》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》、《探矿权采矿权评估管理暂行办法》、《探矿权采矿权评估价格管理暂行办法》等矿产资源法律法规和规范性文件的颁布实施,从微观层面对矿产资源各个具体环节的行政程序如何运行进行了较为详尽的规定,有效地促进和规范了矿业权市场建设。

1996年,修订后的《矿产资源法》确立了矿业权“有偿取得,依法转让”的法律制度。允许探矿权、采矿权在一定条件下转让。这一修改肯定了探矿权、采矿权的财产属性,适应了建设社会主义市场经济体制的要求,有利于建立一种公平竞争的矿业权管理体制,有利于矿产资源勘查、开采投资多元化局面的形成和发展,有利于运用法律手段管理矿业权市场,促进我国矿业发展。

1998年2月12日,国务院颁布了《探矿权采矿权转让管理办法》,具体规定了探矿权、采矿权转让的范围、转让的条件、转让的程序、转让的审批以及违反本办法转让探矿权、采矿权应承担的法律责任等内容。

随着《关于涉外非法人企业申请探矿权有关问题的通知》、《探矿权采矿权使用费减免办法》、《矿业权出让转让暂行规定》及《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》的颁发,我国的矿业权市场日趋完善。

2000年的《矿业权出让转让管理暂行规定》的颁布实施,标志着我国的矿业权交易市场得以正式建立。该规定将探矿权和采矿权统一称为矿业权,首次明确矿业权为财产权,适用不动产法律法规的原则。规定了矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益、处分权。该规定将矿业权的“出售”明确列为可以采取矿业权转让的方式之一,该规定还给予出售以“矿业权的出售是指矿业权人依法将矿业权出卖给他人进行勘査、开采矿产资源的行为。”至此,国土资源部通过部门规章,首次明确肯定矿业权可以买卖,还规定矿业权可以出租和抵押。其实,在我国当前的体制下,矿业权交易的二级市场才是真正意义上的自由交易市场。该规定为矿业权市场的建立和矿业权的流转提供了运行准则。

第三阶段,矿业权转让交易市场制度日趋完善(2000年至今)

(1)矿产资源管理体制的逐渐捋顺。2003年,中央设立国有资产监督管理委员会(地方设国有资产监督管理局),作为国有资产的“出资人”,对国有资产实行管人、管事、管资产相结合的管理模式。“国资委”作为权威的特定管理机构,代表政府履行国有资产出资人的职责,以资本为纽带,理顺出资关系,进行产权管理。在实际管理操作中,国资委只是对经营性国有资产进行统一的监督管理,并没有把资源类国有资产划归为国资委管理。2003年以后,与矿产资源管理相关的有关部门精简为8个:国土资源部、国家发展与改革委员会(包括国家能源局)、财政部、工业和信息化部、环境保护部、商务部、国有资产监督管理委员会、国家安全生产监督管理总局(包括国家煤矿安全监察局)。矿业权管理统一由国土资源部管理。

(2)矿业权管理制度的逐渐完善。2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发[2003]197号)得以出台。2006年国土资源部又出台了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发[2006]12号)。随着《关于实行全国探矿权统一配号的通知》(国土资厅发[2007]294号)的下发,2008年1月1日开始了探矿权统一配号制度。《关于实行全国采矿权统一配号的通知》(国土资厅发[2008]292号)决定从2009年1月1日起,在全国实行采矿权统一配号制度。2010年国土资源部印发了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》(国土资发[2010]145号),为规范矿业权出让转让行为,确保矿业权市场交易公开、公正、公平,提出了规范要求。为规范矿业权交易机构和矿业权人交易行为,维护国家权益和矿业权人合法权益,2011年12月31日国土资源部出台了《矿业权交易规则(试行)》(国土资发[2011]242号),对矿业权转让的基本规则作了明确规定。这是国土资源部出台的第一份规范矿业权交易的文件,矿业权市场建设制度日趋完善。

为了创造更加公平的矿业权市场,国土资源部办公厅发文《关于做好中外合作开采石油资源补偿费征收工作的通知》(国土资厅发[2012]14号),对中外合作石油资源矿产资源补偿费的征收做出了新的规定。为了加强矿业权调控和促进整装勘查,实施矿业权设置方案信息化管理,加强矿业权统一配号系统监管功能,国土资源部办公厅下发文件《关于矿业权设置方案未编制入库的矿业权项目配号有关问题的函》(国土资厅函[2012]229号)。

(3)国有资产管理由行政化向法治化转变。从改革的历程来看,从放权让利、利改税、承包制、公司制探索,国有资产管理由最初的行政措施、政策指导和其他手段调整为主转变为以法律调整为主,“国家和企业、企业和企业、企业和个人等之间的关系,要法律方式来确定,他们之间的许多矛盾需要通过法律来解决”。

政府在维护市场秩序方面,致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境,颁布实施了《经济合同法》、《技术合同法》、《商标法》、《产品质量法》、《会计法》、《审计法》、《价格法》、《公司法》等。

在改善和加强国家宏观调控方面,制定了《预算法》。划分了中央和地方的预算管理权限。具体的国有资产管理法律法规由:1982年的《工商企业登记管理条例》、1988年的《全民所有制工业企业法》和《企业法人登记管理条例》、1991年的《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)、1992年的《全民所有制个企业转换经营机制条例》(国务院令第103号)、1994年的《国有企业财产监督管理条例》(国务院令第159号)、1995年的《国有资产管理部门监事选派暂行规定》(国资企发[1995]第59号)、1995年的《财政部企业经济效益评价指标体系(试行)》(财工字[1995]7号)、1999年的《关于印发企业和地质勘查单位探矿权、采矿权会计处理规定的通知》(财会字[1999]40号)、1996年的《企业国有资产产权登记管理办法》(国务院令第192号)、2000年的《国有企业监事会暂行条例》(国务院令第283号)、2001年的《企业国有资本与财务管理暂行办法》(财企字[2001]325号)、2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)、2006年的《首次公开发行股票并上市管理办法》(2006年5月18日施行)、2007年的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(国家工商行政管理总局令第28号)、2008年的《中华人民共和国企业国有资产法》、2008年上海证券交易所发布第十八号上市公司临时公告格式指引《上市公司矿业权的取得、转让公告》、深知证券交易所发布《信息披露业务备忘录第14号-矿业权相关信息披露》、2011年的《资产评估机构审批和监督管理办法》(中华人民共和国财政部令第64号)、2014年修改的《中华人民共和国公司登记管理条例》、2014年修改的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、2014年的《上市公司重大资产重组管理办法》(中国证券监督管理委员会令第109号)、2014年的《上市公司收购管理办法》(中国证券监督管理委员会令第108号)、2014年的《非上市公众公司收购管理办法》(中国证券监督管理委员会令第102号)、2014年的《首次公开发行股票并在创业板上市管理办法》(中国证券监督管理委员会令第99号)、2015年《工商总局等六部门关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见〉的通知》(工商企注字[2015]121号)、《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(2015年8月24日印发)等。

从制度变迁过程中国家在政策法律方面的供给轨迹看,我国国有资产管理正逐步迈向法治化轨道。

(4)矿业权管理由繁琐向简化逐步转变。2013年11月,党的十八届三中全会提出推进工商注册制度便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。2013年12月28日,十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了关于修改公司法的决定。2014年2月7日,国务院印发《注册资本登记制度改革方案》。从工商登记制度改革来看,这次工商登记制度改革是一套组合拳:一是废除了最低法定资本制度;二是把注册资本由过去的实缴登记制改为认缴登记制;三是取消了在资本注册结构当中货币出资不低于30%的规定;四是简化了住所登记要求;五是建立了电子营业执照制度;六是取消了年检制度,建立了年报制度;七是由过去的先证后照改为先照后证;八是建立了全国企业信用信息查询系统;九是建立宽进严管的机制;十是建立了社会协同共治的新体制。为适应简政放权的形势需要,国土资源部下发了《国土资源部关于停止执行〈关于印发矿业权出让转让管理暂行规定的通知〉第五十五条规定的通知》、《国土资源部关于调整国土资源部矿业权(非油气矿产)申请部分要件报送方式的公告》、《国土资源部关于部发证矿业权(非油气)延续项目提醒服务有关事宜的公告》、《国土资源部关于修改〈国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知〉第十三条规定的通知》、《国土资源部关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知》(国土资规[2015]2号)等。

一系列的矿业权管理制度的修改,从而大大减少了行政审批的要件,统一开放、竞争有序的矿业权市场体系正在发挥积极作用,矿业权转让交易市场的制度体系建设日臻完善。□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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