2018年06月24日 星期日
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浅谈生态修复的责任主体

2018-6-4 9:30:45 来源:中国矿业报 作者:张维宸

生态保护修复是生态文明建设的重要组成部分。改革开放40年来,我国经济社会得到快速发展的同时,生态环境也受损严重。这种态势不符合全面建成小康社会的奋斗目标,必须加强生态修复。

生态修复比生态破坏难得多。生态保护的一个重要问题就是违法成本太低,造成生态修复难度比较大。经常看到房屋装修人员拆除房屋已有建设设施是非常迅速的,“大锤+电钻”,两三天时间就可以将待重新装修的房屋搞得面目全非,而要重新装修完成,则需要投入拆除的数十倍的时间。生态修复与房屋重新装修的道理一样。地方政府为了发展经济和实现GDP高速发展,企业为了获取更多的利润,自然在生态保护政策落实上有所保留。本来应该事先预防的问题,结果等到了事后再“找补”,自然加大了生态保护的难度。

这里昔日是一片房屋倒塌、农田损毁、坑坑洼洼的采煤沉陷区,如今变成美丽乡村,景色迷人的好地方。2017年10月19日,重庆能源南桐矿业公司东林煤矿附近的鱼子岗村(东林煤矿老三井)。工人正在采煤沉陷区环境整治生态修复工程鱼子岗水项目建设现场。曹永龙 伍加华 摄

生态修复责任主体确认难题已经解决。责任原则是厘清生态修复责任主体的界限和范围的重要依据。长期以来,由于我国法律规范并未明确生态修复的责任主体,致使确认生态修复责任主体一拖再拖。责任主体的缺失或难以确认,不仅引发了环境不公平问题,而且造成生态环境修复成本的难以分担以及生态修复效益的难以分配。

虽然1972年联合国经济合作与发展组织委员会提出了“污染者付费”原则,得到许多国家的认可,但真正实施起来难。又如,生态保护是防止损害环境公益,生态损害本应由造成生态损害的企业和个人承担生态修复的责任,但是我国的生态补偿制度对生态损害者造成生态损害的罚款微乎其微,致使国家(政府)成为了生态修复的兜底主体责任。令人高兴的是,根据“谁污染,谁付费”和环境正义的原则,新修订的《环境保护法》为建立生态修复制度奠定了坚实的法律基础。第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务”。第三十二条规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护,建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”。另外,《海洋环境保护法》、《水法》、《土地复垦条例》、《生产者责任延伸制度推行方案》、《矿山地质环境保护规定》等也对生态修复的责任主体做出了相应规定。

生态修复责任主体的构成是多方位的。自然资源的开发利用,为国家(政府)、自然资源开发行为人及其承继者、自然资源使用权人及其他受益者、社会公众带来一定的经济社会效益的同时,必然带来一定程度的生态损害。根据“谁利用,谁补偿;谁开发,谁保护;谁污染,谁治理;谁破坏,谁修复”的基本原则,生态修复责任主体同样应该由国家(政府)、自然资源开发行为人及其承继者、自然资源使用权人及其他受益者、社会公众共同承担。《环境保护法》第六条也是这么规定的。

国家(政府)之所以成为生态修复的责任主体之一,是由于国家是自然资源的所有权人,矿藏、水流、海域等自然资源属于国家所有,土地、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有或集体所有。生产资料公有的所有制形式,决定了国家(政府)不仅负有国有自然资源的监督和管理责任,还掌握着国有自然资源的分配权力,对因监督、管理和分配自然资源所产生的生态损害问题,自然负有不可推卸的责任。国家(政府)应当承担历史欠账的无法找到承担生态修复责任行为人的生态修复,应当补充承担国有企业无力承担生态修复责任行为的生态修复,应补充承担在自然资源分配中受益的生态修复责任,以及应当补充承担基于自然资源监管失当和特殊使命的生态修复责任。

自然资源开发行为人及其承继者是造成生态损害的行为人和承继人,从法律角度来看,应当承担生态修复的全部费用。这不仅符合《环境保护法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》、《公司法》等相关法律规定,而且是自然资源开发行为人及其承继者可持续发展和履行社会责任义务的必然要求。自然资源使用权人及其他受益者承担生态修复责任是“受益者付费”原则和实现环境正义、社会公平的重要体现。同时,由于生态修复工程浩大,投入多、耗时长、见效慢,单一的生态修复主体是难以承担修复责任的,这就需要社会公众广泛参与进来,共同成为生态修复的责任主体。

生态修复责任主体需要分清主次。生态修复责任主体的确定,不是对国家(政府)、自然资源开发行为人及其承继者、自然资源使用权人及其他受益者、社会公众各打五十大板,而要在考虑污染者负担的基本原则上,还要综合考虑客观条件和社会正义的原则。在建立生态损害程度和生态修复成本评估的第三方评估机制基础上,根据评估的结果来确定生态修复第一责任主体和生态损害罚款的上限。国家(政府)、自然资源开发行为人及其承继者、自然资源开发利用受益者以及社会公众都可能成为生态修复的第一责任主体。而对于量大面广的生态修复,在加强部门之间横向有序衔接,化解政出多门、条块分割严重现象的基础上,要强化国地方政府的兜底责任,资金可由环境保护税收入和自然资源开发利用的其他相关收入列支。□

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