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国家规划矿区的变迁与发展

2020-5-7 9:05:03 来源:中国矿业报 作者:王丹 吴尚昆 王传君

2016年11月,《全国矿产资源规划(2016-2020年)》经国务院批复后发布实施,规划中划定了267个国家规划矿区,开启了由规划确定国家规划矿区的新阶段。规划中要求,国家规划矿区作为国家重点监管区域,打造新型现代化资源高效开发利用示范区,实行统一规划,优化布局,提高门槛,优化资源配置,推动优质资源的规模开发集约利用,并支撑能源资源基础建设。这一要求重新理定了国家规划矿区的功能定位,以及管理措施和发展目标。

国家规划矿区的基本情况

总体来看267个国家规划矿区涵盖的矿种数量较少,仅占了24种矿战略性矿产的一半,并且以煤炭等能源矿产为主。从区域来看,覆盖了全国3/4的省份,主要集中在矿产资源相对丰富的中西部,从战略区域上看,黄河流域9省区国家规划矿区数量超过了全国的一半,基本体现了能源资源在全国的重要地位,而长江经济带11省市的数量仅占全国的20%,与其矿产资源丰富程度不相匹配(图一)。

图一、各矿种国家规划矿区数量分析图

矿种分布情况。267个国家规划矿区涵盖煤炭、煤层气、铀、铜、铝土矿、金、镍、钨、锡、铅、锌、钴、锂、稀土、石墨等15个矿种,其中有13种是战略性矿产。煤炭国家规划矿区数量最多,共162个,占到总数量的60.7%。煤炭、稀土、金、煤层气等4种矿种的国家规划矿区数量占总数量的80.5%,而其他矿产的数量都较少。从矿种分类来看,能源矿产国家规划矿区数量最多,共185个,占比近70%,金属矿产略多于非金属矿产。

省域分布情况。267个国家规划矿区分布于23个省份。内蒙古、新疆、山西、江西、云南、陕西、甘肃、山东、广东、广西等10个省(区)的国家规划矿区数量较多,主要为中西部矿产资源相对丰富的省份,合计数量207个,占总数量的77.5%。而北京、天津、吉林、上海、江苏、浙江、海南、重庆等8个省市没有划定国家规划矿区,这些省市的共同特点是国土面积相对较小,矿产资源相对不丰富(图二)。

图二、23个省(区)国家规划矿区分布图

区域分布情况。267个国家规划矿区在东部、中部、西部和东北地区均有分布,以中西部地区为主,中部地区61个,西部地区168个,合计占总数量的85.8%。不仅如此,西部地区各省平均数量为14个,也显著高于其他地区。从三大战略区域看,京津冀地区国家规划矿区数量为6个,全部分布在河北省;长江经济带11个省市中有8个省份划定了国家规划矿区,数量为55个,低于全国的省份平均数(平均每省约7个/);黄河流域9省区全部划定了国家规划矿区,数量为144个,主要还是以煤炭为主(图三)。

图三、四大区域国家规划矿区分布图

国家规划矿区的发展变化

国家规划矿区管理制度是在1986年《矿产资源法》中正式确立的,在1996年《矿产资源法》修订中重申了这项规定。历经30多年的发展,从地质矿产管理到国土资源管理,再到自然资源管理,国家规划矿区的功能定位和管理要求都已经发生了深刻的变化,体现着我国经济管理改革和资源管理调整的时代背景,总体上主要有三个方面的发展变化。

功能定位从保障国企发展到突出监督管理。在矿法实施细则中对国家规划矿区最早的明确是国家为建设大、中型矿山而划定的矿产资源分布区域,一般作为国有大中型矿山的后备资源,保障国家经济建设和治理改革开放初期矿业井喷式发展带来的系列问题,具有较强的计划经济色彩。到了2000年之后,国家发展改革委和原国土资源部,分两批划定煤炭国家规划矿区,通过对国家规划矿区的统一规划,为煤炭开发项目的审批和备案提供依据。发展到今天,立足于行政配置资源和审批管理的定位已不再适应市场配置资源起决定作用的要求,经过调整,国家规划矿区作为国家重点监管区域,通过优化资源配置和布局,提高资源开发利用能力和水平,服务于保障资源有效供应。

认定方式上由部门批准公告到国家规划统一发布。国家规划矿区制度确定之后,从1989年开始,国家规划矿区的划定由原有色金属工业总公司、原冶金部、原化工部等部门提出申请,再有原国家计委、原地矿部进行论证并征求地方人民政府意见,经审批通过后,书面通知县级人民政府予以公告。1998年国务院机构改革之后,由原国土资源部和国家发展改革委,或由原国土资源部以公告形式发布了三批国家规划矿区。2016年11月,国务院批复第三轮全国矿产资源规划,以规划的形式正式发布了267个国家规划矿区名录,并通过省级矿规加以落实,国家规划矿区上升到国家管理层面,有利于形成统一的国家战略意识。

规划矿种由个别到多数,区域分布由局部到全局。1986年开始划定的国家规划矿区共86个,包括有色金属矿产、冶金及辅料矿产、磷和钾盐,覆盖18个省区。2000年之后主要以煤炭、铁矿和稀土为主,合计58个,主要集中在上述矿种丰富的内蒙古、山西、陕西、宁夏、新疆、四川、广东、湖南等省区。到第三轮矿产资源规划,国家规划矿区数量已达到267个,规划矿种15个,覆盖到23个省区,不论是矿种、区域,还是总数量都已超过之前。

国家规划矿区的未来

一项政策制度的发展与完善是一个不断实践的过程,要不断地适应形势变化和管理需求。随着矿产资源法的修改和矿产资源管理改革的推进,国家规划矿区管理也正在经历着同样的历史蜕变。

一是需要从保障国家资源安全的高度重新认识国家规划矿区的战略定位,在规划矿种上应以战略性矿产为主,兼顾地方特色优势矿产,在现有基础上应扩大规划矿种范围,突出国家规划矿区对能源资源基地建设的支撑作用,打造成矿产资源安全保障的战略区。

二是坚持规划划定,通过完善矿产资源规划体系,研制划定技术规范,逐级落实,在省级矿产资源规划和重要专项规划中确定规划矿区的具体空间范围,明确资源开发的规划条件,着力优化布局和结构,提高资源开发的集约化规模化水平,打造成绿色矿业发展的先行区。

三是强化对国家规划矿区内矿产资源开发保护的监管,探索监督管理新机制,创新监督管理方式,落实相关管理政策,打造成矿产资源管理改革的试验区。□

(作者单位:中国自然资源经济研究院)

网站编辑:宫莉

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