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贵州省深化矿产资源管理改革政策评析

2021-1-8 9:48:48 来源:中国矿业报 作者:曾凌云

2019年12月,自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称部7号文件),将近年来矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革和储量管理改革有关成果在全国推开实施。目前,已有17个省(区、市)出台了具体落实7号文的政策文件。经分析比较,贵州省于2020年9月出台的《贵州省自然资源厅关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称贵州省4号文件)亮点较多,在结合实际细化落实部7号文件和改革创新方面均有值得借鉴之处,笔者试做评析。

一、主要亮点评析

(一)基本建立了矿业权出让登记制度

目前,我国施行的是矿业权审批登记制度。随着矿业权竞争出让的全面推开,社会主体竞得矿业权后仍需经自然资源主管部门审查批准才能取得勘查许可证或采矿许可证,行政许可与物权的关系尚未理顺,不利于市场配置资源决定性作用的充分发挥,也不利于维护矿业权竞得人的合法权益。贵州省在探索建立矿业权出让登记制度方面迈出了重要一步,贵州省4号文件规定,矿业权人与自然资源主管部门签订矿业权出让合同,并按规定完成矿业权出让收益处置后,即可取得勘查许可证或采矿许可证。矿业权人包含招标、拍卖、挂牌出让矿业权的竞得人,批准协议出让的受让人,以及申请探矿权转采矿权的探矿权人。贵州省4号文件实质上是将需要审查的内容提前在矿业权出让前的基础工作中进行把关,同时将非必须在矿业权登记阶段审查的内容通过合同约定的方式后置,变矿业权审批登记制为出让合同约定登记制。

(二)矿业权管理简政放权向纵深推进

近年来,矿产资源领域深入推进简政放权,取消了大批管理事项和登记要件。在现有基础上,贵州省4号文件进一步取消或简化了一批管理事项及登记要件。

一是全面取消划定矿区范围审批事项。除招拍挂及协议出让外,探矿权转采矿权也不再受理划定矿区范围审批事项,矿区范围由登记管理机关确定后在采矿权出让合同中约定。

二是取消了矿产资源绿色勘查实施方案评审、备案事项。不再将其作为探矿权登记要件,只需探矿权人出具编制方案以及按方案进行绿色勘查的承诺书,同时将方案纳入矿业权人勘查开采信息公示进行监管。

三是不再将环境影响评价报告及批复文件作为采矿权登记要件。编制环境影响评价报告并取得环保部门批复是耗时最长的一个采矿权要件之一,尽管国务院241号令尚未修订,但2016年修订的《环境影响评价法》已不将环境影响评价报告作为办理采矿许可证的前置条件。

四是不再将“矿产资源绿色开发利用(三合一)方案”(即矿产资源开发利用方案、土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案合并后的方案)作为采矿权登记要件。仅要求矿业权人出具承诺书,承诺在约定时间内完成方案编制评审,并将按照评审通过的方案依法履行资源合理开发利用和生态修复义务。

五是取消各类非法定的证明材料,不再要求矿业权人出具矿产资源储量登记书、勘查项目完成报告或终止报告、闭坑地质报告、市县核查意见表等要件。

(三)矿业权精细化管理水平进一步提升

贵州省4号文件结合本地实际进一步细化完善矿业权出让登记具体规定。

一是合理调整县级负责出让登记矿种范围。按照普通建筑石料矿种由县级管理的原则,县级权限的矿种在原国土资源部规定的建筑石料用灰岩等6个第三类矿产矿种基础上,增加了可直接出让采矿权的建筑用白云岩、建筑用辉绿岩、建筑用花岗岩、建筑用凝灰岩、建筑用大理岩、建筑石料、砖瓦用砂岩、砖瓦用砂等8个普通建筑石料矿种。

二是合理调整采矿权有效期确定标准。国务院241号令及自然资源部现行有关规范性文件确定采矿权有效期上限的标准是矿山生产建设规模,考虑到矿山生产建设规模由行业主管部门负责,且自然资源主管部门已不再办理生产规模变更登记,以生产建设规模确定采矿权有效期已不适应现实管理需要,贵州省4号文件将采矿权有效期上限标准改为依据评审备案的矿产资源储量规模大小,储量规模大、中、小型对应的采矿权有效期上限为30年、20年、10年,并规定砂石土类采矿权上限为10年,使采矿权有效期限不再受生产规模变化影响。

三是增加了必须实行“净矿”出让的矿种。在部7号文件明确的砂石土采矿权须开展“净矿”出让基础上,要求勘查开采技术条件相对简单的地热、矿泉水直接出让采矿权的也应实行“净矿”出让。

四是对于矿产资源储量评审范围,在部7号文件明确的储量评审范围基础上,补充了矿业权人提出评审备案申请的其他情形也可评审备案,有利于更好服务矿业权人。

(四)矿业权出让收益计算方式得到改进

贵州省4号文件对矿业权出让收益计算方式进行了改进,不再与矿山服务年限挂钩,而是用发证年限计算,具体计算公式为:矿业权出让收益=市场基准价×拟动用资源储量。其中,拟动用资源储量=推荐生产规模×发证年限×1.5(备用系数)。拟动用资源储量的上限是评审备案的资源储量,若拟动用资源储量小于评审备案的资源储量,待采矿权延续时再处置出让收益。这种计算方式一方面与矿产资源开发利用方案要件及生产规模变更审批取消相衔接,另一方面仅征收发证年限内拟动用资源储量的出让收益,对于资源储量较大、矿山服务年限较长(尤其是超过法定发证年限)的矿山来说,有利于减轻矿山企业负担。

(五)矿业权管理数字化建设进一步夯实

一是统一全省矿产资源储量数据管理。提出建立全省统一的矿产资源储量数据管理系统,省、市、县各级矿业权登记机关统一使用“一个系统”和“一张图”进行评审备案,解决了各级自然资源主管部门储量管理数据不共享的问题。二是推进矿业权登记管理系统改造升级,实行矿业权管理“四同”,即省、市、县各级自然资源主管部门统一使用“同一登记系统、同一信息传输网络、同一张图、同一数据库”制度,按照“谁发证、谁清理、谁负责”原则,定期对“数据库和一张图”过期数据、重复数据进行清理处置,确保矿业权登记数据准确、有效。数字化建设工作的深入推进,为相关改革措施的落地和管理服务效能的提升提供了重要技术保障。

二、经验总结与建议

贵州省以贯彻落实自然资源部7号文件要求为契机,在全面落实7号文件基础上,结合本省实际,充分吸收多年来的管理实践经验和矿业权出让制度改革试点等成果,全面推进矿产资源管理改革,为国家层面进一步完善制度和深化改革提供了较好的借鉴参考。

(一)运用系统观念,注重改革的整体性、系统性和协调性

贵州省4号文件从矿业权出让、登记、监管各个环节通盘考虑,围绕建立矿业权出让登记制度,通过细化“净矿”出让机制、删减矿业权管理事项和登记要件、完善矿业权登记具体规定、调整矿业权出让收益计算方式、加强矿业权管理信息化建设等一揽子系统性改革措施,较好的体现了系统观念,汇聚了改革合力,基本建立了矿业权出让登记制度。

(二)放管有机结合,实现管理效率和质量双提升

贵州省4号文件注重放管结合,在取消矿产资源绿色勘查实施方案评审备案事,不再将“三合一”方案作为采矿权登记要件的同时,并不是一放了之,而是同时把监管抓起来,要求矿业权人出具编制方案以及按照方案从事勘查开采及修复活动的承诺书,对不能完成承诺书相关条款要求的,根据相关法律法规进行处罚并实施联合失信惩戒。同时还将矿业权人勘查开采及修复活动纳入矿业权人勘查开采信息公示制度进行监管。相关举措较好地落实了国务院关于对已经取消的审批事项但仍需由政府进行监管的,由相关主管部门负责事中事后监管的精神和要求。通过简政和监管的有机结合,既提升了管理效率,又提升了管理质量。

(三)管理与技术融合,以信息化支撑改革措施落地

改革措施的落实离不开技术支撑,贵州省4号文件较好的体现了管理与技术融合理念,对加强矿业权管理数字化建设作出部署,要求做好矿业权登记管理系统升级改造及维护工作,矿业权管理实行系统、网络、底图和数据库“四同一”,在矿业权出让登记“事前”,可保障拟出让矿业权区块联勘联审更加准确、高效,积极避让生态保护红线、永久基本农田、自然保护地等禁采禁建区,避免矿业权重叠设置;在矿业权出让登记“事中”,保障不再要求申请人提交市县核查意见及矿产资源储量评审备案证明等自然资源主管部门内部出具的相关文书要件等改革措施落地;在矿业权出让登记“事后”,保障省、市、县各级登记机关更好的开展矿业权登记过期和重复数据清理及勘查开采日常监管。

(四)建议跟踪改革成效,合理吸收有益经验做法

贵州省4号文件在落实部7号文件精神基础上,结合本省实际进一步改革创新,制定了不少改革力度较大的措施,若能有效实施将进一步提升矿业权管理服务效能、改善矿业营商环境。建议跟踪评估相关改革措施实施成效及存在问题,总结提炼可复制可推广的经验做法,在国家层面深化矿产资源管理改革和矿产资源法修改中进行合理吸收。

(作者单位:中国自然资源经济研究院矿业权管理研究所)

网站编辑:宫莉

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