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湖南萱洲古镇地灾治理模式能否复制?

2014-5-4 10:28:49 作者:邹礼卿 江 翔

提示语:国家资金的投入,使萱洲古镇的地灾隐患得以治理,并引来了华夏湘江国际农业产业示范园这一重大项目,为古镇发展提供了支点;群测群防员刘东山多年的旅游梦也即将实现。而民间资金的引入,使郴州刘仙岭的一处滑坡点被钉住;隐患点居民李享纯正准备装修新房,多年的安居梦也终于要实现了。

而圆梦的背后既有地灾治理带来的杠杆效应,也有民间资本尝试中的困惑。

4月1日,湖南正式进入长达半年的汛期,同时也进入了地质灾害高发时期。

湖南是全国地质灾害最严重的省份之一,仅次于甘肃、四川这样的地质灾害大省。湖南省有94个区县属山地丘陵地区,地质灾害易发区面积占全省总面积的77%。截至2013年底,湖南省查明各类地质灾害隐患达18494处,直接威胁人口数量153.73万人,潜在经济损失超过244.7亿元。

如何更有效地防治地质灾害,对于湖南来说不仅是一个社会问题,同样也是一个经济问题。

湖南省国土资源厅副厅长尹学朗更是认为:地质环境工作不能等同于地质灾害防治工作,而应该树立大地质环境的观念,在坚持“减灾、防灾、治灾”这一基本工作内容的同时,还要用全新的视野构建地质环境管理工作的广义内涵。因此,湖南尝试把工作的触角延伸到服务农业农村、服务城镇建设、服务重大工程、服务资源开发、服务土地利用等重大领域,使地质环境工作站上了一个新的高度。

地质灾害治理:萱洲古镇的支点

“就好像我们跳起来摘桃子一样,当我们脚下没有合适的发力点时,起跳后肯定会摔倒,而通过地质灾害治理,就有了发力点,我们就有机会和可能憋足力气跳起来摘桃子。”

萱洲古镇,位于衡山县城南端的湘江河畔,背山靠水,与衡东、衡南、衡阳、南岳交界,位于湘江航电枢纽大源渡中心水域区,有着上千年的悠久历史。关于萱洲,当地一直流传着一个传说,湘江西岸有条小河,在小河汇入湘江的入口之处,千百年来泥沙沉积,形成大沙洲,洲上长着一种秀丽的小草叫萱草,故称“萱洲”,古镇因此而得名。

3月的萱洲古镇,油菜花、桃花、李花同时盛开,三花竞艳,美不胜收。穿行在古镇村道上,路旁的景色让人流连忘返,恍如置身世外桃源一般,成片成片的油菜花海中,赏花拍照的游客往来如织,让人感觉到这个古镇的生机和活力。

而这座美丽的古镇险些因为地质灾害的威胁消失在了历史的长河之中。

2001年,萱洲古镇地面出现裂缝,边坡上方多栋房屋墙体出现开裂变形,地基下沉。该滑坡体长约840米,高约30米,稳定性较差,特别是近年来滑坡变形持续,直接危及边坡上下村民住房、敬老院、刘锦公祠、观潭寺等建筑名胜和人民群众的生命财产安全,属于特大型地质灾害隐患点。

2004年8月,受台风“圣帕”的影响,该滑坡区出现明显开裂和变形迹象,引起了当地居民的恐慌,之后陆续有人搬离了古河街一带。据统计,2004年~2009年,陆续有10余户居民从萱洲村湘江边的房子搬离出去。

刘东山,萱洲古镇民俗博物馆馆长,同时也是萱洲古镇地质灾害群测群防员。刘东山的家也在湘江边上,但他一直没有搬。“我知道这里的地质结构,也相信政府一定能够治理好这里的地灾。所以,我毫不动摇,一直坚持下来,没有搬。”刘东山说。

从2006年开始,刘东山担任起了该地区的地质灾害群测群防员,每逢汛期下雨,就开始义务巡逻,查看地灾情况,以便发现险情后及时提醒村民避险。

在刘东山的心里,一直有一个梦想。他跟很多人都说过,但是长久以来都被视为一个笑话。那就是在古镇发展旅游业。

2009年,衡山县国土资源局向衡阳市国土资源局、湖南省国土资源厅申请地灾专项治理资金,对萱洲古镇滑坡地质灾害进行治理。资金拨付到位后,该处滑坡得以大规模治理。

3月的萱洲正是欣赏油菜花的好季节,在一片片比人还高的油菜地里,来自周边甚至是长沙的游客,在花海里享受着春天的恩赐。人流带来了商机。附近的村民在路边卖点野菜、蒿子粑粑等,就能收入不少。

萱洲人已经尝到了旅游经济萌芽的甜头。然而,即便如此,治理地质灾害动辄上百万元的投资却不是这样一个小镇所能承担的。

萱洲镇党委书记袁晓斌向记者表示,萱洲镇每年的财政收入总共才30万元,根本拿不出钱来。

2010年,作为中央特大型地质灾害防治项目,萱洲古镇滑坡地质灾害防治工程正式启动。直径800毫米、深入地下超过4米的钢筋混凝土抗滑桩,像订书针一样把萱洲古镇屁股底下的“滑滑梯”牢牢地钉在了湘江边上。

悬在古镇老百姓头上的达摩克利斯之剑,终于被固定在了天花板上。经过两期总计500万元的投资,目前该工程已完成格构梁2000多米、锚杆249个、排水沟300米。

说起古镇的地质灾害,袁晓斌有种如鲠在喉的无力感。500万元的投资,且不说地方财政拿不出这笔钱,即便有,也会优先投在更能拉动GDP的地方。然而,如果看着隐患不治理,那就是揣着定时炸弹谋发展。

萱洲镇党委书记袁晓斌对地质灾害治理给出了这样的评价:“就好像我们跳起来摘桃子一样,当我们脚下没有合适的发力点时,起跳后肯定会摔倒,而通过地质灾害治理,就有了发力点,我们就有机会和可能憋足力气跳起来摘桃子。我们也期盼着国土资源部门继续完成好第三期的治理,使整个古河街的保护、修缮能够顺利进行,开发好这里的旅游资源。”

民间资本入局:达康公司的困境

偏高的土地价格和并不热火的土地市场,为达康公司这个治理者成为受益者提供了保障。然而,如果没有这种保障,还会有多少企业愿意参与到其中来?

今年62岁的李享纯,曾经同远在150千米之外的刘东山一样,住在郴州北湖区刘仙岭一大块滑坡体的脚下。原本下雨天就会失眠的他,现在最大的烦恼就是新房什么时候能交。

2009年5月,李享纯家背后的滑坡体地灾隐患点出现滑坡,滑动土石方将近30万立方米。严重威胁到滑坡上方200多位居民和山坡附近上万人的生命财产以及107国道的安全。然而,对于地方政府而言,想要根治隐患,却是心有余而力不足。

郴州市北湖区副处级干部黄义钢说:“我们辖区内地质灾害隐患点有90多个,每年财政的资金只有两三千万元,很多都要靠社会资金。”

利用社会资本来解决地质灾害治理面临的资金问题,是郴州正在尝试的破解之道。

通过委托郴州城建集团旗下的达康房地产公司先行垫付资金进场治理,再将治理完成的土地通过招拍挂出让给达康房地产公司,治理费用来冲抵土地出让金。如此,不仅政府成功绕过了上亿元的资金瓶颈,而且周围群众的生命财产安全也得到了保障,企业也获得了宝贵的土地资源。

利用社会资本治理地质灾害,看上去的确是一条可以实现共赢的道路,然而问题真的这样容易解决吗?

郴州城建集团治理了地质灾害,然后又拿到了土地的开发权,这样的结果虽然是可以被接受的,但在现有的土地出让制度背景下,难免会让人怀疑政府与企业或达成了某种默契。

然而,换一个角度来看,如果企业承担了地质灾害的治理任务,又没有获得土地的开发权,那么又会有多少企业愿意投入巨额的资金来从事这样的公益事业呢?如何在这其中找到平衡点,是引入社会资本进入地质灾害防治的一个关键。

郴州城建集团达康房地产公司副总经理谭黎明说:“哪个企业肯定都是愿意在创造社会效益的同时创造经济效益,我们也是如此。”

谭黎明告诉记者,企业在地灾治理的过程中,的确希望能在后期的土地出让中获得一定的优惠条件,但都被相关部门拒绝了。

在郴州市国土资源局,记者见到了达康房地产公司拍得刘仙岭地块的全套资料。土地面积107亩,起拍价就达到了1.06亿元,平均每亩裸地的价格为99万元,加上附加条件的投入,每亩最终成本超过120万元。这个价格让除了达康公司之外的其他房地产公司望而却步。

郴州市国土资源局副局长万聚金对记者表示:“为什么只有达康公司一家应标?一是价格确实比较高,二是其他开发商对这块地没有达康公司那么熟悉,不知道后面还有没有其他问题,所以不敢来竞标。”

在郴州市国土资源交易市场的网站上,记者通过查询发现,像达康公司这样一家应标,并以起拍价成交的例子并不少见。

偏高的土地价格和并不热火的土地市场,为达康公司这个治理者成为受益者提供了保障。然而,如果没有这种保障,还会有多少企业愿意参与到其中来?

大地质环境内涵:放大的民生效应

如今,李享纯正在盘算着如何给新房装修,而刘东山多年的旅游梦也即将实现。

地质灾害的治理,打牢的不仅是萱洲古镇滑坡区域的地质基础,也有萱洲古镇发展旅游业的基础,更重要的是,它成为撬动萱洲经济发展的一个着力点。

2013年底,华夏湘江国际农业产业示范园项目在萱洲正式开工建设。据了解,该项目计划投资33亿元以上,分3期建设,建设期限为10年,是以现代生态农业为基础,发展乡村休闲、养老养生服务、旅游业的综合产业项目;项目建成后,将对萱洲大生态环境的打造、人居环境的改善、基础设施的完善、群众生活水平的提高,起到极大的推动作用。

“这个区域的地质灾害治理,除了它本身的作用以外,可以说对整个萱洲旅游事业的发展,包括后期引进华夏湘江项目都起到了至关重要的作用。”袁晓斌说:“治理以后,解决了瓶颈问题,使萱洲古河街的保护开发做大了,这样才有了后面旅游业的发展、项目的进驻。一个镇要想实现跨越性发展,肯定是要自己发力的。地质灾害的治理,让我们有了发力点。当时,我们是想通过三五年,慢慢把萱洲的人气做起来,再通过招商引资的形式,吸引企业来萱洲投资,修缮古河街,完善旅游基础设施,发展萱洲的旅游业,没想到华夏湘江项目来得这么早。”

2011年,匈牙利斯高乐投资集团董事长曹和平,即后来的华夏湘江项目负责人,在衡阳考察了十几个地方都不满意,之后到萱洲考察,看到了萱洲通过发展古河街、举办油菜花海摄影大赛等积累的人气,以及古镇良好的地理和基础条件,最后决定将项目落户萱洲。

接受记者采访时,曹和平表示,选择到萱洲投资,看中的有利条件就是古镇。“若这个古镇因为地质灾害而消失了,我可能就不会选择到萱洲投资这个项目,但是我相信这不会发生。因为不论是从政府层面还是公司层面,都会采取各种方法和措施来修复、保护古镇。我来的时候就看到政府已经在开始治理,而且经过这几年的治理,已取得了很大成绩。现在,对古镇的保存,包括其周围山体、道路、沿岸的加固和治理工程,当地老百姓反应都很不错,评价很高。”

曹和平说:“古镇沿岸已经得到了相对稳定的加固,我们还要强力推动这方面的工作,包括对古镇沿岸进行长远性加固。我们的规划中很重要的一项就是古镇的保护与修缮、地质灾害的防治,在这方面有个相对的预算,未来大约有3亿元资金投入古河街、湘江沿岸地质灾害治理和道路治理。在后续项目开发中,也会有一部分防护和加固工程,我们将配合政府或跟政府合作来加强这方面的工作。”

如今,李享纯正在盘算着如何给新房装修。以前,李享纯一家四口挤在60平方米的危房里,现在有了新房,儿子想要自己卧室的愿望终于要实现了。

刘东山做了多年的旅游梦也即将实现。曹和平计划在萱洲兴建一个大型生态农业旅游观光开发项目,通过加强对古镇以及湘江沿岸的地质灾害防治,留住这片寄托于山水之间的湖湘记忆。□

资源圆桌

地灾治理引入社会资本需要公开透明

嘉宾:

国土资源部地质环境司应急处副处长 李晓春

湖南省委党校行政学院教授 王学杰

湖南省国土资源厅厅长 方先知

湖南省国土资源厅地质环境处处长 刘五一

记者地质灾害治理引入社会资本,是目前我们重新思考政府与市场关系的一个具体案例,也是目前改革正在探索的一个方向。那么,引入市场来解决公共问题,是否意味着政府把本该自己承担的责任推给社会呢?

王学杰:像这种做法实际上是政府通过合同把公共服务交给市场。在上世纪80年代,美国掀起了一场政府再造的运动,政府通过合同将公共服务交给企业,这种改革深刻地影响了全世界,包括中国。这些年,我国高速公路的建设就是这样的。郴州的这种做法,只是其中的一个个案。

记者:国土资源部对于民间资本进入地质灾害防治领域的态度如何?

李晓春:从整体上来说,我们是鼓励各个方面都投入到地质灾害防治上面来的。因为,地质灾害防治并不简单的是政府行为,需要社会广泛参与。只有社会力量广泛参与了,地质灾害防治才会逐渐走向进步。虽然全国正在逐步加大地质灾害的投入,比如去年在重大地质灾害防治资金上,中央财政投入了45亿元。但是,对于全国来说还是不够的。仅甘肃兰州一个城市,地质灾害要想得到完全治理的话,就需要70多亿元资金。我想,像兰州这样的城市在全国还有不少。

记者:如何才能保障这种改革的探索始终处在一个正确的方向上,而不至于变味、变性呢?

王学杰:是否有腐败,是否有默契,老百姓有疑问,这是应该的,关键是在做这些时要公开透明,程序上要公开、公平、公正,在利用市场机制上可能有风险,但是不能因为有风险就裹足不前。只要做到公开透明,让老百姓看到这种操作是怎样进行的,老百姓就能理解,这样的风险也是可以承担的。

李晓春:从整体来说,地质灾害防治资金还是不足的。所以,我们希望更多的民间资本能够投入到地质灾害防治中来,但是现在存在一些体制机制的问题。同时,地质灾害是一种责任大、收益较小的工作。民间资本是逐利的,如何引导民间资本既能获得利益又能做好地质灾害防治工作,还有很多工作可以做。一些省份在引入民间资本进行地质灾害防治上进行了尝试。比如,把土地开发整治与地质灾害防治相结合,这是一条很好的道路,一些有条件的地方可以进行尝试,取得一些经验之后,再进行推广。

方先知:民营资本进入地质灾害防治需注意两个问题:一是地灾防治本身是公益项目,资本进来不要享有很大的回报。二是政府应该尽快建立合理的回报机制,以鼓励民营资本进入。

刘五一:现在的问题就是从制度和立法方面来制定一个可以操作的政策,企业是逐利的。如果没有相应的保障,没有白纸黑字的东西,投资商也会不放心。

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