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煤电联动,电价为何“跟涨不跟跌”?

2016-3-14 9:14:09 来源:中国矿业报 本报记者:李平

煤价降了,电价为何不降?这恐怕是全国人民都想问的问题。

在今年的全国两会上,这一问题也被提了出来。在每年出席全国两会的代表委员中,有不少来自煤炭行业和电力行业的老总。在今年的全国两会上,两大行业老总的心情却相去甚远,对比强烈——当煤炭行业老总正在为“去产能”以及如何分流职工而焦虑不堪之时,电力行业老总却因获取丰厚利润而意气风发。

全国两会期间,全国人大代表、江苏沙钢集团淮钢特钢有限公司副董事长何达平就能源价格发问:“煤炭价格都下降了,电价为何不下降?”他呼吁,推进电力价格市场化,降低企业能源资源成本。

社会人士也发出质疑,当年遭遇电荒时,电费涨价一波又一波来袭,电力行业归结为“电煤不断涨价”。如今,煤炭价格已大幅跳水,但电价依旧岿然不动,为何只涨不跌?

不过,就在今年全国两会召开前夕,电力行业大动作不断。3月1日,北京电力交易中心和广州电力交易中心同时挂牌成立。一场以推进市场化为目标的售电用电侧改革正在电力行业拉开大幕。

电价跟涨不跟跌?

本世纪初,国内电力需求旺盛,用电高峰时经常出现大面积停电。

2008年以来,我国每年新增发电机组1亿千瓦左右。到2013年底,国内发电装机总量首次超越美国,位居世界第一位。截至2015年9月底,全国的火电装机容量为9.47亿千瓦。而在建的火电装机容量还有1亿千瓦左右。加上核电和风电机组,我国电力产业已处于饱和状态。

有电力行业内部人士称,目前,发电行业已进入2002年电改以来经营业绩“最好时期”。资料显示,去年五大发电集团利润过千亿元,创电改13年来之最。

但冷静分析,电力行业的发展也是波澜起伏。2003年~2007年,发电行业基本是保本微利,勉强“过日子”;2008年~2011年,火电巨亏,处于“严寒四年”;2012年~2015年,电力行业向好,进入“黄金四年”。

电力行业的专家表示,发电行业之所以出现“严寒四年”和“黄金四年”,固然有多种因素,但与煤电产业运行机制的差异,以及煤电联动政策的“滞后”、“不到位”有相当大的关系。

2008年,电煤价格暴涨,煤电矛盾大爆发,火电出现了历史上第一次全行业亏损。

2009年,出现旷日持久的“煤电顶牛”事件。

2010年~2011年,全国出现局部“电荒”和火电停机检修并存现象,煤企纷纷通过收购兼并进入电力行业。

五大发电集团火电板块连亏4年,累计亏损达921亿元,在央企板块中“垫底”。当时,整个发电行业负债高企、风险增大,可持续发展能力严重削弱,表现为“生存难,发展难,不能实现良性循环”。

据统计,2004年~2011年,我国煤价累计上涨幅度超过200%,而上网电价涨幅不到40%。期间,对应的煤电联动历史欠账每千瓦时约7分~9分。当然,2012年煤炭市场反转以来,煤电联动也没有完全到位。与此同时,煤炭企业告别了“黄金十年”,随即出现了全行业亏损的局面。

通过对煤电矛盾的历史考察,不难发现:由于政策市场环境急剧变化,国家一些改革政策不配套,以及煤电双方的激烈博弈,煤电产业大起大落,多次出现“一方暴利,另一方巨亏”的现象,对安全可靠、长期稳定的能源供应以及国民经济发展造成了不利影响。

不过,与电力行业人士的观点不同,社会人士的看法是,每次电力部门上调电价,都会一本正经地告诉民众,由于成本上涨压力,电价将不得不随之上涨。

发电的主要成本是煤炭。那么,为何煤炭如此大幅度降价,电价却纹丝不动呢?但如果反过来,如果煤炭价格大幅上涨,电力部门一定会叫苦连天,迅速上涨电价。这很容易让民众产生一个负面印象:中国的电价是“跟涨不跟跌”的。

国内并非没有相应政策,煤电联动政策始于2004年底。国家发改委发布了《关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》,规定以不少于6个月为一个煤电价格联动周期,若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%,便将相应调整电价。

然而,事实的运作是煤电联动制度成了“只跟涨不跟跌”的循环涨价制度。最终,煤电联动带来的涨价成本又全部转移到了用电企业和消费者头上,造成整个社会运行成本的上升。

煤电联动为何到了电力部门却荒腔走板,变成一个十足的涨价机制呢?其原因并不深奥,电力部门通过各方利益的博弈,完全把相关制度抛在脑后,加之高度垄断,使得成本极不透明。

政府定价机制松动

目前,我国仍然对电力实行政府定价。电力首先由发电厂生产,然后通过电网输送给用户。

这一过程涉及3个价格:电厂把电卖给电网的上网电价,电网输送电力收取的输配电价,用户买电要支付的销售电价。

我国有很多电厂,央企中有五大发电集团,各地方也有多个大型发电企业,竞争还算激烈。但尽管如此,上网电价、销售电价都是由政府来定的,市场竞争也难以让用户买到更便宜的电。而输配电价,实际上包含在销售电价中,并没有单独定价,电网就是通过买电卖电的差价来获取利润的。

针对电价的调整,民间多有批评。2008年,国家发展改革委负责人回答国外记者提问时指出,“中国电价实行政府定价,与美国本质上没什么两样。”但有学者表示,这个说法表面上成立,其实却差得很远。

国外政府实行管制定价,电价制定和调整有明确的方法和规则,比如实行燃料费率自动调整条款,发电企业在燃料费调整后可以先相应调整电价,再报政府和监管机构审批。电价什么时候调整、调多少,按照规定的方法和程序可以完成。企业与政府和监管机构主要协调电价制定和调整的方法和规则。

资料显示,2004年至今,我国历次电价调整多以缓解原料上涨导致企业亏损为理由。如2008年7月和8月电价两次上调,上网电价平均涨4.14分,销售电价平均涨2.61分,以此缓解煤价大涨导致电企亏损。

国家电价的调整需要考虑到电力企业的盈利情况。从某种程度上说,电价也要承担电力企业大规模电源和电网建设的投资成本。

1985年,我国电力行业的投资建设全部由拨款改为贷款,电力工业体制开始了摸索式的改革。在经历了集资办电、政企分开的改革后,2002年我国明确了电力产业的改革方向——市场化改革,并明确提出电力体制改革的四大改革措施:厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网。

2002年4月,《电力体制改革方案》的颁布加快了电力产业市场化改革的进程,随后厂网分开改革基本实现,在中央层面初步实现了主辅分离。但电力体制改革方案确定的其它改革措施迟迟没有推进。2011年11月,拖了近10年的主辅分离改革才基本完成,而其他两项改革——输配分离和竞价上网至今没有实现。2005年底,曾有一份电监会内部报告披露认为“中国的电力体制改革基本不成功”。

目前,与我国几乎同时启动电力改革的英、美等西方国家基本已形成了基于市场竞争又兼顾公平的电力体制。而我国的改革仍在继续。

2015年3月15日,中共中央、国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,被誉为“啃硬骨头的改革”正式拉开帷幕,重点是有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本开放配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发用电计划,推进交易机构相对独立,规范运行。

重新启动的新一轮电力体制改革正在向核心区推进。截至目前,输配电价改革先后确定深圳、蒙西、湖北、安徽、宁夏、云南等7个试点。

2015年11月5日,国家发改委价格司司长许昆林提出,随着煤炭价格继续下降,将研究进一步完善煤电价格联动机制。

新电改框架下,电价究竟是涨还是跌?广大用户能否分享电改的红利?

市场化改革正推进

就在今年全国两会召开前夕,电力行业不断迎来大动作。

1月底,国家发改委与能源局联手批复同意《山西省人民政府关于报送山西省电力体制改革综合试点实施方案(送审稿)的函》,同意山西省开展电力体制改革综合试点。

值得一提的是,山西是国网系统综合电改试点第一家,开启了国家电网范围内的改革探索,对全国范围内电改推行具有重要意义。此前,南方电网系统的云南、贵州已获综合改革试点。

2015年新电改方案公布后,相关配套措施相继出台。2016年将是新电改配套方案的“落地年”,也是新电改能否有所突破的关键一年。

据了解,山西电改综合试点将包括输配电价改革、电力市场建设、交易机构组建、售电侧改革等专项试点,电力市场体系将在局部地区出现较大调整。

在业内看来,随着综合性试点的不断推进,山西省内电量将逐步走向市场交易,在当前煤电产业链供给过剩的环境中,交易电价将大概率下行,有利于省内工商业降低用电成本,刺激经济增长。

有山西电企人士向媒体表示,公司已经在推行大用户直购电制度,但是因为经济发展缓慢,煤企现在效益也不好,用电量不足,在供过于求的状态下,电价不断下降,直接受益的是煤企。

去年12月份,重庆和广东成为售电侧改革试点后,改革速度不断加快。

近日,重庆市首批12家企业与重庆两江长兴电力有限公司签订售电协议。此次签约达成2016年度售电量1.3亿千瓦时,用电企业平均签约电价0.6元/千瓦时,至少降低企业用电成本2600万元。

据了解,重庆市通过发电企业与地方政府下的投资集团直接组建售电公司。在此模式下,终端用户用电价格的降幅最高超过25%。

同时,日前,广东省经信委下发《关于开展广州开发区售电体制改革有关事项的通知》,明确支持广州开发区推进相关电力体制改革工作,广州开发区成功纳入广东省第一批售电体制改革试点,同时也是除深圳外目前珠三角地区惟一纳入售电体制改革试点的区域。

不难发现的是,随着售电交易的开展,重庆和广东的市场定价的售电量或将不断增加。重庆和广东等地方电改试点改革热情井喷,有望加速推进售电用电侧改革。“两会”前夕,新电改不断迎来新动作,正在多举措、多模式推动电力市场。

3月1日,北京电力交易中心和广州电力交易中心在两地同时挂牌成立。北京电力交易中心由国家电网全资组建。广州电力交易中心则由南方电网控股,股权比例占2/3。国家级交易中心的成立,标志着国内电力市场程度迈上新台阶。

有分析师认为,随着市场的交易平台和其它改革配套文件的陆续落实,将使得电价逐步由审批定价过渡为市场定价,且市场定价的电量比例将逐步扩大。同时在目前电力供应过剩的情况下,市场改革将使得电价稳中有降,有利于下游企业用电成本下降。□

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