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挖掘资源背后的资源

——关于新时期资源型城市转型发展新动能的思考

2018-4-17 10:25:39 来源:中国矿业报社 作者:李 虹

资源管理和利用方式是否适应当前的发展阶段,决定了资源是宝藏还是魔咒,也决定着资源型城市的生存与否。党的十八大以来,供给侧结构性改革取得阶段性成果,对全国262个资源型城市转型升级来说,迎来了历史性机遇。每个城市的具体情况千差万别,但也存在共性问题,当前,需要对其科学研判,统筹不同领域、职能、要素,形成具有我国特色的城市治理思路和制度。

培育资源型城市转型发展的新动能是供给侧结构性改革的要求,同时也是实现资源型城市转型升级的必经道路。

资源型城市转型新动能的挖掘,需要基于内生增长理论,从资源型城市具有相对优势的自然资源等主要投入要素,企业、政府和市场这些资源型城市转型的主要推动者的行为主体,国内市场化程度和国际市场分工格局这一资源型城市发展和转型的根基,及自然资源产权制度、自然资源资产负债表、矿业资本市场的发展、资源税改革和环境规制政策措施等,资源型城市资源配置效率、资源节约利用、环境保护和市场风险分散等这些决定资源型城市内生增长动力提升的重要因素的角度进行全面系统分析挖掘。

1.激励因素

资源型城市最大的特点是形成了以存量资源投入为主的经济增长模式,但在资源、环境的承载力约束下暴露或隐藏着经济、社会、环境的发展矛盾,导致了可持续发展极难以维持,转型需求特别迫切。

从近年来资源型城市转型实践看,其转型发展的参与主体包含了政府、市场、企业,探索转型发展的阵地既体现在经济领域,也发生在社会、环境领域,其探索转型的行为既包括了对产业链的延伸,产业结构的升级,接续产业的培育,也包含了对城市功能的重新定位、环境的规制以及各类体制机制的完善。这一过程既形成了对原有转型发展动力的巩固,又在机制、制度、环境的不断调整中形成了发展的新动能。

如今资源型城市的转型发展动力主要来源于以下几个方面:

(一)转型的压力影响了转型的决心,而转型的决心则决定了转型的动力。

资源型城市的转型是应对发展风险的被动之举,根据风险暴露程度的不同,不同城市所面临的转型压力是不同的。资源型城市所面临的转型压力决定了其转型起点。因而需要对城市发展当前以及潜在的压力和风险进行全面衡量和评估,建立起“壮士扼腕”的转型决心,进而通过资源的投入和体制机制的传导,形成合力最大的转型发展动力。

(二)经济转型引领了城市的综合转型,决定着城市未来的发展方向。

经济转型是资源型城市转型的主要领域,经济转型所释放出的可持续发展动力某种程度上也成为转型发展的动能来源。而资源型产业转型则是经济转型的核心,是引领资源型城市转型发展的旗帜,直接关系着转型的成效。资源型城市产业布局与城市格局密切相关,产业转型路径对城市的格局、功能调整、转型方向起到直接深远的影响。

(三)创新驱动下要素投入结构优化和使用效率提升是当前转型发展的主要动因。我国资源型城市的转型均呈现一种从资源利用粗放型向着集约型转变的大趋势,这是如今驱动城市转型发展的主要动因。这一切都得益于创新。在转型发展的任务面前,政府、企业不断加强对创新的重视和投入,为创新驱动的培育提供了有效的支持和发展环境。

(四)市场和企业将成为下一步资源型城市转型发展的新动能的主要来源。

如何从产权着手,进一步捋顺市场发挥作用的先决条件和关键要素,使市场在资源配置中发挥更为重要的作用,是下一步培育资源型城市转型发展新动能的主要领域。此外,从我国发展实际来看,部分资源型城市在过去的发展中,形成了国有企业主导城市发展的模式。因此加大对资源型国有企业改革也会释放出更多的发展动能。

(五)政府的治理行为和水平影响着未来城市转型发展的新动能培育。

政府是我国资源型城市转型的参与主体,扮演着“掌舵人”、“服务者”、“监督者”等多个角色,其治理水平的提升成为下一步资源型城市转型发展的新动能来源。目前,政府作为发挥核心作用的行为主体,在与其他的行为主体的配合方面仍存在不足,在要素投入的把握和综合管理水平方面仍有不小差距,因此认清自身角色、积极做好各要素的引导和监督工作,

2.新动能培育

(一)完善制度建设。

产权制度是其他制度的保障,明确产权并建立有偿使用制度,可以有效地解决资源型城市过度依赖自然资源的问题。在产权制度的保障下,创新制度供给、创新公共品投入,完善市场机制建设。

1. 完善自然资源产权制度。一是要继续推进自然资源的有偿使用的制度,并建立起各类自然资源的有偿使用市场的交易机制。二是积极推进资源税全面改革。通过资源税让资源体现其市场属性。三是推进自然资源精细化管理。自然资源产权的精细化管理仍然有待加强。四是加强对非正式的制度在自然资源管理中作用的重视。除法律法规等正式制度具有一定的辐射范围和使用成本,乡规民约、社会组织等非正式制度和群体则可以起到很好的补充。五是健全和完善生态补偿的制度,并且建立资源耗竭的补贴机制。自然资源的利用必须用生态补偿制度作为重要支撑,从而确保资源可持续利用。

2. 创新制度供给。在资金方面,要推进金融体制的改革,提高金融服务实体经济的效率。在劳动力方面,应加强人力资本建设。在技术方面,增强自主创新的能力,改善创新环境和营造创新氛围,加强知识产权的保护,加快科技创新投融资平台建设,开展如知识产权质押贷款、科技保险等金融创新产品试点,来带动社会资金投向科技创新领域

3. 创新公共品投入。建立并完善促进科研成果转移转化的公共服务平台和中介服务市场

4. 完善市场机制建设。政府要优化企业的发展环境,加快形成公开透明、竞争有序的市场体系,促进资源、人才、技术等要素的自由流动,在资源型城市转型的初期、中期、后期,积极主动转变职能,建立有效市场和有为政府相协调的模式。

(二)完善中国多层次矿业资本市场。

1、在全国中小企业股份转让系统下设立矿产资源勘查资本市场或设独立业务板块,利用市场的力量,吸引民间资本投资矿产资源勘查开发,建设与中国矿业强国梦想相一致的矿产资源勘查资本市场。

2、从我国建设矿业强国的角度出发,改革我国矿政管理体制机制,规范矿业相关法律法规政策环境,建立国家矿业权统一交易登记制度,促进矿业市场出清。

3、以设立的矿产资源勘查资本市场或设立的独立业务板块为契机,制定并完善中国矿产资源勘查开发国际化规则、矿产资源勘查开发信息披露准则、矿产资源资产定价方法、矿产资源财务制度准则等诸多标准规则体系,形成中国在国际矿业领域标准规则的国际话语权。

4、以设立的矿产资源勘查资本市场或设立的独立业务板块为基础,以市场化的方式引导战略性矿产资源,如稀土、石墨、钨、锑等产业健康发展,避免或减少由于中国矿产资源进出口管制引发的国际贸易纠纷。

(三)探索建立市县级国有资本投资运营公司。

探索一种符合地方实际发展情况,同时又能克服财力有限所导致的资金投入不足问题,是培育资源型城市转型发展新动能的先决条件和关键因素。

1. 探索建立市县级国有资本投资运营公司进行资产和资本重整有助于形成地方经济发展的内生原动力。对市县级资源型城市来说,与产业转型中的巨大资金缺口相对应的,一方面是政府有限的财力和国有资产的沉淀闲置的矛盾,一方面是金融资源大量空转难以下沉和中小企业融资难融资贵的矛盾,从而导致沉淀的资产难以转化为资本,而优质的金融资本又难以主动流向转型升级需求迫切的中小微企业主体,进而引发了地方政府违规举债、企业融资成本抬升等新的问题。因此,如何盘活当地存量资产,加快产业链企业重整和优化,并引导金融资源向地市下沉,是资源型城市解决转型自身动力不足的破题之举。

2. 采取“省市政府与驻地央企共建”原则组建市县级国有资本运营公司。资源型城市组建市县级国有资本投资运营公司最大的目的在于建立“资产与资本”、“政府与市场”、“金融与产业”的纽带,为资源型城市培育发展新动能提供“原动力”支持。因此,其业务重点应集中在以下四个方面:一是通过并购重组,对传统行业企业进行优势整合,提高核心竞争力;二是通过担保、债转股等解决企业短期资金需求,降低企业资金成本;三是通过基金形式进行股权投资,吸引金融资源和社会资本,共同培育具有发展潜力的新技术、新业态,培育新的经济增长点;四是盘活存量国有资产,实现国有资本流转和价值增值。

为了充分提升国有资本运营公司的投融资水平和市场化竞争能力,在公司组建时,以资源型城市为主,采取省级政府(省级国有资本运营公司)、参与当地资源开采的央企共建的形式,由当地政府相对控股,省级公司、驻地央企共同出资持股,同时鼓励具有投融资项目管理经验的社会第三方专业机构参与,发挥各参与主体的专业水平和资源优势。

作者简介:北京大学经济学院教授,博士生导师。北京大学首都发展研究院副院长,北京大学经济学院国家资源经济研究中心主任。主要研究方向为产业经济与政策、城市转型与区域发展、能源金融与财税政策。著有《资源型城市转型新动能》等多部专著,主持国家社科基金重大项目等多项国家级课题的研究工作。

难,难在资源依赖

2017年2月18日,中国资源型城市转型指数新闻发布会上,北京大学国家资源经济研究中心发布了四个指数,从转型压力、转型能力、转型预警、创新这四个方面对资源型城市转型进行了定量判断。

中国众多资源城市中,究竟哪些城市目前面临的困难比较大?最困难的要素是什么?政府在为这些城市或地区进行资源配置,帮助他们解决问题的时候,重点应该关注什么?这正是这一系列指数研究的意义所在。

李虹在介绍中指出,资源型城市的转型发展是一项艰巨复杂的系统工程,不只是一个局部的城市发展问题,而是涉及整个国家实现可持续发展的全局性、战略性问题,不仅需要政府政策的支持引导和资源型城市的主动探索,更需要学术研究的理论先行。特别是面对经济发展与生态环境间日益突出的矛盾,资源型城市亟需培育新的转型发展动能新任务、新挑战。

业内专家分析,从这四大指数来看,资源型城市转型的情况千差万别,但具有一致性的是成长型资源城市压力最小,成熟型城市环境压力突出,衰退型城市压力最大,再生型的压力依然很大,尤其是社会遗留问题比较严重。资源型城市长期面临的立体性、深层次问题,核心根源在于资源依赖。最关键的是,资源依赖造成对创新等高级要素的挤出效应。与此同时,生态环境破坏和社会民生短板成为资源型城市转型中的伴生难题。对此,山西在《资源型城市转型发展“十三五”规划》中,根据资源保障能力和可持续发展能力差异,分类引导推动城市发展:促进成长型城市有序发展,推动成熟型城市跨越发展,支持衰退型城市转型发展,引导再生型城市创新发展。

总而言之,在专业调研基础上的科学施策是做好资源型城市转型升级的前提。

网站编辑:宫莉

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