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“登记管理机关”与“发证机关”不具有同一性

2020-1-15 9:00:29 来源:中国矿业报 作者:范小强

案情介绍

2017年7月19日,自然人甲以邮政信函方式向原国土资源部邮寄了《行政查处申请书》(以下简称《申请书》),要求原国土资源部对乙公司超越批准矿区范围采矿的违法行为进行查处,并将查处情况书面告知甲。甲认为原国土资源部未履行查处职责向原国土资源部申请行政复议。

2018年1月8日,原国土资源部作出《行政复议决定书》(国土资复议〔2017〕1050号(决)),主要内容为:依据《国土资源行政处罚办法》第七条“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”和《国土资源部关于<国土资源行政处罚办法>第七条的解释》的规定,甲提交的《申请书》中请求原国土资源部对乙公司超越批准矿区范围采矿的违法行为进行查处,并将查处情况书面告知甲,不属于原国土资源部管辖范围,原国土资源部没有查处的法定职责,并且2017年8月1日,原国土资源部已将《申请书》作为违法线索转当地国土资源管理部门办理。

依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定,决定驳回甲的行政复议申请。

甲不服行政复议决定,向北京市第一中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼,请求撤销被诉复议决定,责令原国土资源部对甲的行政查处申请履行法定职责,并将处理情况书面告知甲。

一审法院认为,原国土资源部是乙公司涉案采矿许可证的发证机关,因此对于超越批准的矿区范围采矿的行为具有查处职责,于是做出如下判决:一是撤销被诉复议决定;二是责令原国土资源部在法定期限内对甲提交的《申请书》进行处理。

但是二审法院判决撤销一审判决;驳回自然人甲的起诉。

律师说法

《行政诉讼法》第四十九条明确规定:“提起诉讼应当符合下列条件:一是原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;二是有明确的被告;三是有具体的诉讼请求和事实根据;四是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 (法释〔2018〕1号,以下简称1号司法解释)第十二条,有下列情形之一的,“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”,因此,甲与被诉履责行为具有利害关系。

《矿产资源开采登记管理办法》第十七条规定,任何单位和个人未领取采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,超越批准的矿区范围采矿的,由登记管理机关依照有关法律、行政法规的规定予以处罚。该条规定的“登记管理机关”与“发证机关”并不具有同一性。主要理由如下:一是从文意解释的角度看,两者不同。在实践中,采矿权登记管理机关包括县局、市局、省厅、部四级,不同级别资源主管部门都有采矿权发证权限,都属于采矿权登记管理机关,但是发证机关却具有专属性,就是颁发采矿许可证的机关。二是从法律逻辑来看,根据《矿产资源开采登记管理办法》第二十一条“违反本办法规定,不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用的,由登记管理机关责令限期缴纳,并从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由原发证机关吊销采矿许可证”之规定,该条规定的“登记管理机关”和“发证机关”明显属于不同的行政机关。因此,不管是基于文义,还是基于法律体系解释的一致性,两者含义均明显不同。

《矿产资源法》第四十条,超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不退回本矿区范围内开采,造成矿产资源破坏的,吊销采矿许可证,依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。

《矿产资源法》第四十五条规定,本法第四十条规定的行政处罚,由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定;给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的,须由原发证机关决定;依照第四十条规定应当给予行政处罚而不给予行政处罚的,上级人民政府地质矿产主管部门有权责令改正或者直接给予行政处罚。

无证采矿行为,根据《矿产资源法》第三十九条、《刑法》第三百四十三条和《矿产资源法实施细则》第四十二条的规定,应承担民事责任、行政责任和刑事责任。民事责任,即《矿产资源法》第三十九条和第四十条规定的停止开采和“赔偿损失”。这两种责任的处理机关属于侵权(矿产资源所有权和采矿权)行为地的县级人民政府地质矿产主管机关,责令无证采矿行为人停止开采和赔偿损失是该行政机关的行政职权和职责。”

根据上述法律规定,2003年原国土资源部制定了《国土资源部关于印发<市(地)县(市)级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法>的通知》(国土资发〔2003〕17号,以下简称17号文)。17号文第七条明确规定,市(地)县(市)级国土资源主管部门应对发生在本行政区的“超越批准的矿区范围采矿”等违反行为进行管辖,并实施行政处罚。

《 矿产资源开采登记管理办法》第十七条中的“登记管理机关”并非特指“原发证机关”,对超越批准矿区范围的采矿行为进行查处的行政机关级别管辖事项,应当主要依照《国土资源行政处罚办法》的规定予以确定。

《国土资源行政处罚办法》第五条规定了属地管辖原则,第六条和第七条分别规定了省级市级和国土资源部管辖国土资源违法案件的标准。《国土资源部关于〈国土资源行政处罚办法〉第七条的解释》中规定,《国土资源行政处罚办法》第七条中全国范围内重大、复杂的国土资源违法案件是指:一是国务院要求国土资源部管辖的国土资源违法案件;二是跨省级行政区域的国土资源违法案件;三是国土资源部认为应当由其管辖的其他国土资源违法案件。

根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法发〔2004〕96号),人民法院在参照规章时,应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用。参照《国土资源行政处罚办法》及其有关条款的解释,甲请求查处的事项并不属于原国土资源部进行立案管辖的范围。

1号司法解释第九十三条第二款规定:“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的,可以裁定驳回起诉。”

由此可见,在没有法定管辖职责的情况下,甲提出判令原国土资源部履行相关职责的诉讼请求事项,不属于人民法院行政诉讼受案范围。

因此,人民法院有权依据《行政诉讼法》第四十九条和1号司法解释,撤销一审判决,驳回自然人甲的起诉。

律师建议

1.采矿权人实施了违法行为,利害关系人有权举报、投诉、要求上级主管部门依法查处,但是不能仅仅依据《矿产资源开采登记管理办法》第十七条“任何单位和个人未领取采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,超越批准的矿区范围采矿的,由登记管理机关依照有关法律、行政法规的规定予以处罚”之规定,直接要求采矿权人的发证机关予以立案查处。

2. 没有直接查处违法行为的原国土资源部收到利害关系人要求对特定采矿权人查处的申请后,有权将该申请批转省级资源主管部门予以处理,且该省级资源主管部门还可以将其查处申请批转到侵权行为地的市县主管部门处理。

3.判定行政机关职责的依据,不仅包括法律、行政法规、规章,例如《矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》《国土资源行政处罚办法》等,还包括部门规范性文件以及上级主管部门对下级单位所赋予义务的特定文件,例如(2015)晋行终字第228号山西省高级人民法院行政判决书。

4.利害关系人维护自身合法权益的途径有很多种,但是首先应该充分固定并搜集反映客观事实的所有证据材料,然后综合考量,选择民事诉讼、行政诉讼,或刑事指控,并提出可行的诉讼请求,进而在诉讼中合理选择保全财产等诉讼措施,这样才能确保合法合理地维护自身权益。□

网站编辑:宫莉

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