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美加澳矿业生态立法的共性特征

——关于如何借鉴主要发达国家矿业生态立法的思考(上)

2016-9-12 21:40:52 来源:中国矿业报 作者:特约撰稿 柏林

编者按:

“发达国家”同时又是“矿业大国”的情况不多。一般依据该国矿业在国民经济中的贡献比重、矿业管理和国家治理能力等情况,基本可以圈出几个。但是,能够与中国国情契合度高、可比性强的情况,几乎没有。所以,几十年来真正在矿业生态方面的借鉴成果十分有限,也说明“借鉴”既是一项大课题,也是一个大难题。

改革开放以来,我国矿政管理部门和矿业相关机构外出考察调研学习培训的频率极高。几十年下来,这方面工作的积累颇丰。国土资源部组建后,精心编著和出版了《世界各国国土资源与产业管理系列丛书》。其中对几个矿业大国和发达国家的矿业相关情况,包括涉及矿业生态方面的法规,都有了相当的研究和评估。

因此,如果今天所作的“借鉴”还停留在译介知识性的内容上,可能有些“不思进取”。我们所说的“进取”,标准之一应该是分析研究“取人之长”为何难以“补己之短”,亦或为何补得不理想。写作本文的目的,正是为了反思现实与理想的差距缘由何在。

作者之所以侧重选择美加澳三国,在于这些国家的治理、包括矿业管理相对良好,它们的立法执法实践对我国有较强的示范效应。他山之石,可以攻玉。这是我们刊登此文的目的。

美加澳矿业生态立法有哪些共性特征呢?

首先,是他们的法律体系与我们的不同。

他们涉及矿业生态的法律法规体系极为庞杂,三国联邦一级都有水体、空气、土地、生物、环境、矿产资源以及投资等方面的数十部法规,各州(省)大部分也有更多具体法规的安排。英美法系的特点是州省一级的法规远远多于联邦一级。总体上这是数量与质量都无比巨大的体系;而且大致上三国各自的相关法规数量,远在三位数以上。他们的一个矿业公司,在一具体地区开展项目,仅仅应对生态环保方面的法规,就是很大的工作量。也正由于此,西方矿业公司都有专业的法律团队处理相关事务。从借鉴的角度看,如果我们的借鉴目标只集中于一两部法规,那一定步入盲人摸象的境地。

其次,是细致入微的制度安排。

这些国家的依法治国理念,体现在立法工作上的常态是:凡实践中遇到的问题,都会有相关的法律法规,即便新事物新情况出现,也会尽速修订已有法规或推出相关的新法规。所谓“一事一案”,“一案一法”;并且,事无巨细,只要涉及法律顺畅执行的问题,都会努力在立法时做出明确规定,一方面坚决避免空洞的标语口号式规定,所谓“语义性”条款的出现,另一方面则几乎不会出现政府行政时无法可依的现象。

他们法律法规的周全与庞杂有它的必然性。一是法治文化传统(习惯)的要求,所谓英美法系的特点;特别是这些国家联邦与州(省)的法律框架以及各种专门法之间协作互动的内在要求所决定。二是他们矿业法律自有的多重结构,特别是矿产资源依附于不同类型土地所有权的法律框架所决定。三是由于环保与生态是新事物,涉及领域宽广,技术储备、人才建设等长远需求等等事项,也必须通过法定途径来规划保障等。典型个案可以拿美国《露天采矿管控与整治法》来作分析(请参阅拙文《矿法也可以是一部生态法》)(《专家建议》2016年第20期)。

第三,是涉矿事务的法规在生态约束方面日益严格,有些内容完全不在我们的习惯认知范围。

在上个世纪60~90年代,发达国家及其州省层面,有关生态环保的法律法规层出不穷。不用仔细观察,就可以发现涉矿法规中的生态环保约束,从开始阶段一般的环境卫生要求、一般的破损土地回填,逐步发展到超越人类自身需求的生态系统化约束。例如美国《硬岩区采矿与整治法》规定闭坑后要“恢复或缓解受采矿活动干扰的鱼类和野生动植物栖息地的状态”。典型的个案如澳大利亚《环境和生物多样性保护法》,对其广袤国土存在的大小各类生态系统,提出十分具体的保护措施,甚至进入某些区域时,车辆必须在指定地点冲洗轮胎,避免区外的有害物种和生物疾病传入。笔者曾在西澳州考察波丁顿矿区时,经历了一番如此的严管,并在勘探区又换了矿区专用的鞋子,矿企的成本显然也要大幅增加。

监管方面,从事中、事后的努力,发展到事前为主,全程严管;几乎所有矿业项目都有可能在起步论证时,因生态环境问题而夭折。加拿大西北部生态脆弱区域的矿业是真正的支柱产业。但是,对投资者的渴望,并没有抵消对生态环境的呵护之情。不仅联邦省市三级的环评把关,还有一项强硬的“事中”监管法规——“司法复核”制:针对业已批准执行的矿业项目,一经发现问题,马上提出异议。此规定,不仅让矿业投资者战战兢兢,因为任何疏忽,都可令已经付出的辛勤努力前功尽弃;而且许多还在“标桩定界”的项目,也有被迫停顿或大改整治方案的情况发生。与此同时,还让依附于矿业生存的各行各业“步履艰辛”,可是没人敢挑战生态底线。实际上,为那种“生米做成熟饭”而退让的情形,极难发生,反倒是因生态环保而翻船的项目比比皆是。

监管方面的另一共性特点,是其手段日渐强硬。从警告、罚款等一般性处罚等,逐步强化到生态环保具有“首问”否决权的程度:矿产项目在论证阶段就由生态环保评价来决定许可证的发放与否。另外,一旦出现生态环保问题,几乎必然触犯刑律。总之,生态环境约束已经成为所有自然资源开发利用领域中实实在在的底线和红线。

值得关注的另一个典型法规,是被国际矿业界、环保界和法学界极为看重的美国《综合环境反应补偿与责任法》,该法于1980年12月通过,最大亮点是“责任溯本追源”,追溯责任毫不妥协。这是极有价值的生态环保制度建设。该法对工矿废弃地的责任主体及其对治理费用承担规定了严格的责任和连带责任,值得注意的是,此责任要溯本追源。连带责任意味着可向任何一个能够找到的责任人追索全部治理费用。而且,这种责任是一种无限责任,不会因为有责任方属于有限责任形式而受到限制。如果有关责任方无力负担相关费用,任何对其控股或参股的组织和个人均可成为责任的对象。还有一条规定是:即使某废弃地的形成,在当初是完全合法的,但是当前按照该法的标准可能构成环境污染,也可以令企业承担治理责任。加拿大的规定是:即便闭坑,完成恢复与整治计划,还要被监测5年,以确保地表水、地下水无污染状态。同时,还要检测采矿引发灾害的可能性,以确保矿区永久安全。显然,这种制度安排不仅强迫企业提高环保使命感,同时也让任何妄图逃避历史责任“一走了之”的人打消幻想。

除了从自然规律角度强化生态环保立法以外,发达国家包括各矿业大国,在招商引资过程中,也从区域可持续发展的角度出发,用法律手段平衡复杂的“人资环”关系。笔者在长期的比较研究中发现,一般容易引起投资者与当地居民和政府关系紧张的重要因素,是矿区环境恶化给当地造成的生活生产不便甚至困难,引起冲突,两败俱伤。工业化国家历经了诸多教训后,不断制定、修订和完善矿业法规,其中对矿区生态平衡包括土地整治方面的规定,可以说是矿业立法活动中最具积极影响的历史性建树之一。最具说服力的结果是,一方面吸引了大批投资者和投资,另一方面地方当局和居民的相关排斥言行降到了最底点;国家、地方、投资者、当地居民各方,均获得了利益,而且不仅限于近期,还包括了所谓长远利益。换句话说,吸引外来投资的长效政策,绝不是靠一味的“优惠”措施去鼓励,还要包括各种成本不菲的约束措施。因为它最终符合各个利益集团的根本利益。几十年来,澳大利亚、加拿大、美国能够吸引全球相当大部分矿业投资的事实,有力地说明了“生态约束”的积极作用。比较中国矿业资本“走出去”之后,各类型“挫折”中,最令中国投资者意想不到的“打击”,竟然来自于“在国内从来不用操心”的生态环保方面。

总之,在这些国家,取得矿权之前,审批最严格、准备工作最复杂的环节是环评;执行项目中,风险最高的环节一定包括生态环保;项目终结时的最大难题还是生态环保。

第四,是立法过程的公众参与程度极高。

任何法律法规的出台,都是平衡社会各阶层利益的结果。一般来说,资本集团和主流政治集团的话语权一定很高。美加澳三国的矿业生态立法,首先是州省一级的积极行动。往往联邦一级的重要法律出台前,已经由州省出台了大量相关法规。例如美国联邦“最好的环保法”——《露天采矿管控与整治法》颁布前,已经有30多个州制定并开始实施一些相关法规。具体到每一部法规,从起步到议会通过,无不是民众和矿业资本等各类利益集团长期斗争的结果。这个过程还有大量的社会团体包括非政府组织的积极主动参与。可以说,这些国家的立法修法过程,是自下而上,公众和社会逐步凝聚共识的过程。尤其涉及生态环保问题,没有高度的危机共识,全社会就难以得到最广泛的动员,也就难以对强势利益利益集团施加足够的压力。至于每一部法规所提出的技术性程序性规定等等,并不是真正的难点所在。

回顾这些发达国家的矿业生态立法与执法之路,可以明晰地看到一条从“掠夺式”开发到“可持续”开发的悔痛路程,也是一条所谓“褐色”到“绿色”的困苦之旅。这其中包含某些国人津津乐道的现象,例如“先污染后治理”等。不论映射出的那些似是而非的东西,是否是真的“必然规律”,但是,肯定包含着对有心者极具价值的东西。□

编辑:宫莉

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