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矿业,以绿色重塑自然和谐需兼顾权益

——从2017中国矿业全产业链大会看矿业发展趋势之四

2017-12-15 9:04:56 来源:中国矿业报 本报记者:刘晓慧

“只有通过政府力量,自然才能得以保存。”

——“国家公园之父”约翰·缪尔对美国前总统西奥多·罗斯福的忠告

党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一,强调要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。

人与自然和谐共生是人类赖以生存和发展的基础,如何实现“人与自然和谐共生”,是保障区域生态安全的管理决策者面临的重大科学问题。而作为直接与自然界休戚与共并支撑和保障国家能源资源安全的行业,矿业行业发展该如何全面理解人与自然和谐共生?在处理人与自然的关系方面还存在哪些误区?又将怎样建设人与自然和谐共生的现代化?

在近期举行的2017中国矿业全产业链大会(第二届)暨中国矿产资源与材料应用创新联盟成立大会上,专门设立了以“绿色矿业发展”为主题的分论坛,旨在探讨在生态保护的大背景下,包括“勘探、开发、环境修复”等环节在内的矿业全产业链该如何适应新时代新形势,调整发力方向,努力实现环保、经济和社会效益多赢。而在整个论坛全过程中,关于生态功能区的矿权该如何退出,是专家学者乃至企业最关心的问题。

矿业绿色发展已成共识

“人与自然和谐共生”的内涵是什么?

从本质上看,人可以利用自然、改造自然,但归根结底是自然的一部分。人与自然应当是一种共生关系。人因自然而生,自然为人类社会的发展提供资源,而人类利用这些资源后所产生的废物还要由自然来处理或存留在自然中。

不得不承认,“当前的中国矿业是泛灰绿色的”。

数十年粗犷的开采和利用方式,使因矿产资源开发引起地面塌陷等矿山地质灾害相继出现,矿业活动造成土地资源损毁严重,矿业活动形成的水土环境污染引发生态环境恶化……破解这一系列环境问题需要我们以更坚定的决心实施生态保护。

国土资源部中国国土资源经济研究院副研究员朱清认为,资源开发与生态保护是辩证统一的。资源是生态的组成部分,生态由资源组成。同时,开发资源必然扰动生态。但是二者之间存在开发保护的可能性边界,而判断这一“可能性的边界”最准确的参数就是“生态保护红线”、“环境质量底线”和“资源利用上线”。矿产开发和生态保护的可能性边界受技术水平和政府管理水平制约,通过提高这二者水平,从而扩大矿产开发和生态保护的可能性边界。而从国际范围看,发达国家拥有先进的技术和较为清洁的生产方式,同时,发达国家比发展中国家拥有更丰富的资本和先进管理经验,经济越不发达的国家资源产出与生态环境的矛盾越尖锐。

“中国绿色转型2050课题组”发布的《绿色发展新时代》报告提出,现有的发展理论、模式、体制和政策体系,很多都是在传统工业时代建立并为其服务,某种程度上同生态文明存在内在冲突。传统工业化模式,必须服从生态文明的逻辑,并在生态文明基础上进行系统转型。建立在传统工业时代基础上的现有常规发展模式,才是真正的高成本经济,只不过这些成本多是以隐性成本、外部成本、长期成本和机会成本的形式被人忽略。而绿色转型不是经济发展的负担。以生态文明为基础的绿色经济,才是真正的成本更低、更高效,且代表未来方向的新型经济,尽管这一转型过程将十分艰巨。

“矿业开发为经济发展走出一条路。但是那么多矿山找到了却不能开,因为开了就要破坏环境。环境比开采矿山重要。环境是生存的基础,只有有阳光有净水有新鲜空气,人才能继续生活。”在“绿色矿业发展”为主题分论坛上,中国工程院院士赵文津陈述了他的核心观点——绿色矿山才是矿业持续健康发展的唯一出路。

事实上,近些年,我国矿产资源开发利用越来越注重保护生态,积极发展绿色矿业。2011年至今已建成国家级绿色矿山试点661个,形成了一批矿产资源绿色开采新模式。近5年来,地质找矿全面推行绿色勘查……生态保护在资源开发利用领域已经逐步形成社会共识。

不可否认,当前也是实现转型发展、实施生态保护和修复的最好时机。

一个业界普遍认同的观点是,经济发展的新一轮周期开启,而且已经凸显了“技术为王”的特征,技术及其对成本的影响将是此次变革的主要驱动力。在这一过程中,资源的消耗和供需格局也出现了显著变化。大周期后,资源供需格局首先是在技术加速变革情景下,资源需求肯定会下降;其次,资源供应弹性会增加,资源供应结构大幅度调整,以新能源新材料为主的矿产品迅速走俏;再次,价格上升仅仅是稍纵即逝,而价格下降、成本上升将会成为资源供需的常态……这为全面树立生态兴则文明兴的绿色发展理念,实现矿业转型,切实抓好资源管理和生态保护赢得了最好的窗口期。

自然保护区内矿权出清刻不容缓

赵文津院士强调,发展社会经济离不开对矿产资源的开发利用,但国家必须要从政策上安一个“闸门”。“这个‘阀门’的意义和目的就是解决资源与生态的矛盾。”

近两年,这一“闸门”也正在逐步关紧。除了绿色矿山建设的政策制度按步骤跟紧之外,当下轰轰烈烈的各省(区、市)自然保护区内矿业权年底前退出也是“闸门”关紧的实证。

自然保护区,或者更大范畴内被称作的“生态功能区”,最重要的价值在于能最大程度地保留真实的、完整的、未被破坏的资源类型。

我国的矿产资源有相当部分分布在各级自然保护区内。

据权威部门统计,国家级自然保护区与全国重点成矿区带重合面积达40万平方千米,占重点成矿区带的10%,其中班公湖-怒江、东昆仑、祁连、西南三江成矿带重叠面积达20%以上;与90个重点勘查区重合面积达6.37万平方千米,占重点勘查区的13.63%。在很多省份或地区,自然保护区、水源地保护区与矿产资源产地重合度更高。内蒙古自治区有300多家矿山处于自然保护区和水源地保护区范围内,占已有矿山总数的7.2%;祁连山国家自然保护区内曾一度设置采矿、探矿权144宗,2014年划界后,违法违规在保护区内审批和延续采矿权9宗、探矿权5宗;秦岭自然保护区内有270多处矿山开采点;贺兰山国家自然保护区存在86家采矿企业。

所以,处理好生态保护与资源开发利用的关系,如何谨慎都不为过。

实施生态保护,首先,要回答生态保护是保护什么;其次,哪些地方需要保护,哪些地方需要恢复,哪些地方可以开发。

矿业政策事关重大,不能简单地全国“一刀切”,需要各地反复论证,才能最终确定更科学、更符合实际的发展模式。

“比如,保护区内的国家战略性资源要不要开采?铀在我国非常稀缺。目前,已经核定的核电装机容量大约2200万千瓦,放射性矿物支持这种规模的装机容量,势必会迅速提升资源的对外依存度。如果未来还要加大力度发展核电,资源如何支撑?再比如,像矿泉水、温泉等开发利用对环境扰动小的资源,是否也应该差异化考虑?”中国工程院院士武强就此表示,自然保护区内理应剔除对环境产生危害的矿业开发,这在总体思路上是对的,但针对特殊情况应该考虑采用差异化管理。

而事实上,针对自然保护区内的矿业权处置,各级相关管理部门已陆续出台了各种政策措施,无一不坚定地指向“避让”和“出清”。

2016年,四部委对《全国找矿突破战略行动方案》进行动态修编,整装勘查区全面避让、退出自然保护区;加强生态红线以外的矿产勘查,推进深部资源勘查评价,从顶层全面调整勘查布局。

2017年7月,国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》,推进各类保护区内矿业权清理工作。禁止社会资本进入自然保护区探矿,保护区内探明的矿产只能作为国家战略储备资源。对未按期退出的工矿企业,相关部门要将有关信息在信用信息共享平台上公布,在土地供应、资金支持、税收管理等方面依法实施联合惩戒和信用约束。

2017年6月,甘肃省印发的《甘肃省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》中提出,对自然保护区内已设置的商业探采矿权,限期退出;对自然保护区设立之前已存在的合法探采矿权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探采矿权,分类提出差别化的补偿和退出方案,并组织实施;对不符合自然保护区相关管理规定但在设立前已合法存在的其他历史遗留问题,制订方案,分步推动解决。

2017年12月1日,湖南省政府印发《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》。方案要求,根据自然保护区设立和探矿权采矿权设置时间先后顺序,湖南国家级、省级自然保护区内所有探矿权、采矿权通过直接关闭注销、部分避让退出和整体补偿退出等3种方式从自然保护区内退出,同时确保自然保护区内不再新设探矿权采矿权;明确了中央环保督察反馈违规设置的探矿权采矿权和其他涉及自然保护区的探矿权采矿权补偿方式和补偿标准,由自身原因导致探矿权采矿权失效的不予补偿,因客观原因造成的分情况给予补偿。

12月5日,新疆国土资源厅连发3个公告——对仍有效的235个探矿权和50个采矿权矿业权人,立即停止一切勘查开采活动,退出自然保护区,开展地质环境恢复治理工作并按期完成;位于各类自然保护区(暂不包含黑蜂自然保护区)范围内,有效期届满前提交延续申请未予批准延续的372个探矿权矿业权人,立即停止一切勘查活动,退出自然保护区;自治区各类自然保护区(暂不包含黑蜂自然保护区)范围内288个探矿权及38个采矿权,因有效期内未申请延续,已自行废止(在各类自然保护区内探矿权、采矿权申请延续亦不予批准)。但对于业界最关心的注销后的补偿问题,公告中并未提及。

退出矿权如何补偿仍无章可循

在国务院发展研究中心研究员苏扬博士看来,自然保护区内的矿业权退出,并不是一件容易的事。

首先,准确的界定矿业权的“合法身份”是一个难点。

他在《中国发展观察》发表的文章中提出,从划定保护区的过程来看,在产权方面一开始就有很多糊涂账:国家建立自然保护区时长期执行“早划多划、先划后建”方针,多数自然保护区在计划设立时未征求拟纳入自然保护区范围内生产生活设施权利人以及村镇居民的同意,未通过补偿、置换、征用等措施与原来的权利人达成协议,《自然保护区条例》也未对解决这些历史遗留问题进行明确规定,使“自然保护区的权利人身份,主管部门的权责、权利受损如何维权”等问题大多无明确的法定结论,保护区管理机构因此难以实现自然资源资产管理和国土空间用途管制“两个统一行使”。

其次,矿业权退出后的补偿,钱从哪来。

对于“建立已设矿业权逐步退出机制”,苏扬的理解是,矿业权的退出,不是简单退矿,而是科学退矿(生态系统评估、生态恢复过程观察、公众监督和参与)并形成善后机制(资金机制、战略储备矿的权属和后期审批程序、资源监测),即要想退矿首先算账。

按照相关政策,要求退出自然保护区的合法审批矿业权,矿业权人可依据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定提出补偿申请。矿业权退出补偿资金应列入政府预算或相关专项资金中。

朱清认为,自然保护区内的矿业权清理,在短期没有经济上的赢家;从长期来看,社会和当地有生态环境的红利,但是各级存在赔偿和补偿经费压力。所以,深入思考保护区矿业权退出的经济关系在当前尤为重要。

他建议,对于退出的矿业权可以考虑跨期的赔偿方案,自由组合“价款退回”、“固定资产投资”及“未来预期收益”。同时,要认清当前国内矿产资源的消耗从高速增长转变为中低速增长,石油、天然气、铁、铜、铝、钾盐等重要矿产的对外依存度高居不下,矿产资源保障能力有待进一步加强,矿产开发历史遗留环境问题压力大等急待解决的问题,加强顶层设计,构建长效机制;坚持多规合一,认真编制矿产资源规划,抓好保护区矿业权管理的源头管控;加强对技术标准、法律规范和具体程序的研究,构建保护区与矿产资源勘查开发管理的长效机制。中长期看,保护区与矿产资源勘查开发管理要纳入矿产资源法律体系,要认真破解矿产资源勘查开采许可证“一证载两权”的问题,统筹自然资源统一确权登记、自然资源管理体制改革,从制度上解决不同属性自然资源的产权重叠、产权竞合、产权束归属、产权退出等一系列问题。

据悉,针对自然保护区内矿权退出,国家层面的指导性文件正在路上。□

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