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地勘单位改革的难点及对策思考

2021-1-13 9:42:13 来源:中国矿业报 本报记者:赵腊平

历经20余年,如何解决地勘行业政事分开、事企分开,始终是地勘行业改革无法绕开的问题。那么,回过头来看,究竟应当如何评价我国地勘行业的改革探索,哪些疑点、难点需要继续破解,今后的路应当怎么走呢?

对地勘行业改革的总体看法

检验地勘行业改革的成效,可以从目标导向,即地勘行业政事分开、事企分开和建立健全“一个体制、两个体系”的进程来衡量。

从地勘行业政事分开来看,当初的顶层设计是:中央保留一支承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量(组建中国地质调查局)。省一级建立一支基础性、公益性地质队伍(省级地质调查机构);将从事资料信息、图书档案、博物展览、环境与灾害监测等公益性工作的单位划出来,由原省级国土资源主管部门管理(信息中心、地质博物馆、省级地质环境监测机构等)。各省、自治区、直辖市都要保留一支技术素质较高、精干的地质勘查队伍,以满足国家及区域经济发展对地质勘查工作的需要(地勘局、地质局或地质院等)。将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体(地矿集团或公司)。各工业部门即冶金、有色、轻工、化工、建材等部门所属地质勘查单位,改组为企业或进入企业集团。武警黄金地质勘查部队的改革,按照中央军委和国务院的有关决定执行。

应该说,随着由原武警黄金部队转隶组建的中国地质调查局自然资源综合调查指挥中心于2020年8月28日在京挂牌,地勘行业政事分开的目标已基本实现。

从地勘行业事企分开的情况看,2011年3月23日,中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,应该可以算作地勘行业分类改革的一个标志性分野。从此,地勘行业的事业单位改革不再是孤军奋战,而是登上了全国分类推进事业单位改革的列车。

2011年7月24日,国务院办公厅出台《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》及9个配套文件,进一步明确了地勘行业改革的方向,为破解地勘单位改革遇到的难题,全面推进与完成地勘行业事业单位分类改革提供了根本遵循和依据。

从分类改革来看,据中国自然资源经济研究院的统计,截至2019年,属地化管理的地勘单位中,大多数省(区、市)属地化地勘单位的分类工作已经基本完成。而中央管理的地勘单位,在国资委的统一管理推动下,按照建立现代企业制度的目标和思路,有的整体已完成企业化改革,有的加快了改企的步伐。

从建立健全“一个体制、两个体系”的进程来看,中央或国家层面公益性地质工作管理体制、地质工作体系及地质勘查体系已基本建立。相对而言,地方在这些方面进行了不少有益的探索,取得了明显进展,但离中央要求还有不小的距离。

从民生改善与提高来看,据统计,全国地勘单位在职职工年收入已从2006年的1.97万元,上升到2018年的人均8.68万元。其中:属地化管理的地勘单位人均8.92万元;中央管理的地勘单位人均10.01万元;其他地勘单位人均7.47万元。

可见,从整体情况来看,虽然各方目前对地勘行业改革的路径尚存不同看法,改革的实际成效离当初的预期也有不小的差距,但改革已经取得实实在在的成果,这也是进一步推进与完善地勘行业事业单位分类改革应有的共识与态度。

亟待攻克或破解的几个难题

在肯定地勘行业特别是地勘单位分类改革取得成效的同时,我们也要清醒地认识到,地勘行业本身具有诸多特点,在改革过程中随时会遇到新情况,尚有不少难题需要破解与攻克。

问题一:地质工作纳入地方经济社会发展规划当中的不多,定位、职能不清,权责不匹配,经费保障机制还不够健全,难以保障地质工作可持续高质量发展。

从以公益性为主要取向推进地勘行业事业单位分类改革的省份来看,尽管这些省份已将地勘单位整体归类为公益一类,或主要划归为公益一类、少量划归为公益二类,但分类改革后,一些省份出台的支持地质工作的文件,原则性的提法多,操作性不强,地质工作仍然没有经常性经费保障。这样过渡期一过,公益一类地勘单位就可能陷入既无经费保障,也“无事可做”、生产力严重浪费的尴尬境地。对于公益二类地勘单位,财政事业费补助逐年下降,目前将地勘单位提供的地质服务事项纳入政府购买服务指导性目录的也很少,加上目前地勘市场有限且同质化竞争激烈,政策上又不允许跨行业经营,公益二类地勘单位也将面临生存困难。

问题二:事企分开后,事企单位职工在工资水平尤其是退休之后的待遇方面差别很大,原事业单位人员不愿到企业工作,分流人员“身在曹营心在汉”,不利于地勘事业单位分类改革的顺利推进。

按照有关政策要求,公益一类地勘单位要推进事企脱钩,职工工资水平按照不高于当地公务员津贴补贴的平均水平确定。划分为公益二类的地勘单位,事企要分开,收支必须两条线,事业身份职工在单位所办企业兼职但不得兼薪。目前,很多公益二类地勘单位所办企业的骨干人员大多是事业编制。如果将他们的身份转为企业身份,则面临着企业和事业养老保险的差异以及退休之后待遇的差别。这是事企分开要解决的一个关键问题,也是改革的难点。

问题三:严格意义上的地质勘查工作是一项调查研究工作,很难形成独立的产业;在地勘延伸服务尚未形成新的业态或稳定市场的情况下,过早地把它们推向市场,不利于培植具有竞争力的新兴产业与地勘市场。

地质勘查工作不是生产,不生产具体的产品,其成果是摸清地质情况(提高的认知),或提供的技术服务,或有关资料、信息,或探明矿产资源储量,带有不确定性与风险性。地质勘查工作这种性质,决定它很难成为一个独立的产业或行业。

长期以来,我国的地质勘查工作是以财政资金为主要收入来源的,地勘单位过于依赖矿产勘查业务,服务领域狭窄,缺乏创新思维,生产效率难以提升。除了创新能力不足,装备水平偏低、人才短缺已成为地勘单位能力提升的瓶颈因素。像矿山生态修复、城市地质、农业地质等依托地质技术为基础的新的延伸服务,虽然受到政府重视,但尚未形成供给侧与需求侧有机衔接的长效机制。在市场还没有成熟或者说市场容量有限的情况下,政府部门仍然要采取必要的扶持政策,在项目和经费上给予必要的倾斜,畅通地勘单位发展延伸产业的渠道,培育市场,增强地勘单位在市场上与社会力量公开竞争的能力。

进一步推进改革的几点思考与建议

综合黑龙江省、湖南省及江西省的情况,并结合掌握的以公益性为主要取向或整体企业化改革的情况,我们不揣冒昧,就进一步推进地勘行业事业单位分类改革,提出几点思考与建议——

首先,精准定位,从法规上确立地质工作在经济社会发展中的职能,保证地质工作的可持续发展。

这些年来,像地质勘查工作、矿业等国民经济的先行性、基础性、战略性工作或基础产业,之所以没有受到应有的重视,其中的原因很多,但不能不说,没有从法规上明确其定位、性质与职能是其中一个重要的原因。

因此,对于改革中的地勘行业来说,特别是坚持地质勘查公益性职能与服务支撑作用的省份,除了定位为一类事业单位甚至参公的事业单位外,更重要的是,要争取在地方性法规制度中明确地勘工作的定位、职能,在省级政府、地市级层面,在地质工作任务和财政资金两个方面予以安排。

其次,要摸清“十四五”时期甚至更长一段时期经济社会发展对地质工作的需求,确定合理的地质工作规模,建立高效的地质勘查工作体系。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,明确了我国“十四五”时期经济社会发展主要目标,为地质勘查工作提供了广阔的空间。这就要求我们,要继续发挥公益性地质工作在国民经济建设中发挥基础性、先行性与战略性作用;要继续为国民经济建设提供可靠的资源能源保障,特别是新兴战略性矿产与清洁高效能源;要继续为国家的基础设施建设提供可靠的技术支撑,加强水文地质、工程地质、岩土施工等延伸地质工作;要继续向生态地质、文旅地质、健康地质、地灾防治、国土空间生态修复等服务领域延伸;等等。

摸清了经济社会发展对地质勘查工作的需求,还需要对一个地方、一定时期内地质勘查工作的空间或市场进行周密的调查、预测,建立适应地方经济社会发展的地质工作体系,构建层级分明、相互衔接的地质工作管理体系,在此基础上,科学、合理地制定地质工作发展规划,推进地勘行业可持续发展。

第三,要充分认识到,作为全国事业单位分类改革的一部分,加快推进地勘行业改革是大势所趋,势在必行。

按照中共中央、国务院的要求,分类推进事业单位改革必须在2015年前完成分类,从事生产经营活动的事业单位要在2020年底前稳妥退出事业单位序列,转变为企业。

为稳妥起见,2020年2月14日,中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过的《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》强调,深化事业单位改革要坚持试点先行,坚持优化协同高效,改革事业单位机构设置和职能配置,探索实行政事权限清单、机构编制职能规定、章程管理等制度。

综合考虑疫情防控因素,中央编办将试点完成时间延后至2021年6月底,将省级试点方案上报中央编办时间也作了适当延后。尽管如此,事业单位改革的方向没有任何改变。

第四,充分肯定多年来地勘行业改革探索取得的成效,增强信念,不等不靠,按照中央的统一部署积极主动地谋划、设计与推进改革。

从地勘行业的改革来说,广东、宁夏、北京、河北等省(区、市)推动坚持地质工作公益性职能的改革,如:河北省将地勘单位整体归类为公益一类,探索推进经营性国有资产集中统一监管,着手进行经营性国有资产剥离工作;北京市将地勘局更名为北京市地质矿产勘查院,由市政府管理转隶为市规划和自然资源委员会管理,主要任务是为政府决策提供地学支撑;内蒙古、陕西探索地勘单位主体企业化,但保留一支较强的公益性地质调查队伍;辽宁探索地勘单位整体转企,探索建立法人治理结构和现代企业制度;湖南、江西、黑龙江三省强化地质勘查的公益性职能与服务支撑作用,实施事企分开,另成立从事商业性地质工作的地矿公司或集团。其他省(区、市)也因地制宜,积极推动地勘单位事企分类改革,重庆、四川、贵州、云南、青海、新疆等省(区、市)已经开始推动事企分开,为进一步改革奠定了基础。

第五,解放思想,坚定信心,积极稳妥,以制度化、规范化为核心,以完善现代企业制度为手段,培育一批具有市场核心竞争力的地勘集团。

整体来看,地勘队伍实施属地化管理后,地勘行业经过多年发展,特别是经过几年“带事业帽子,走企业路子”的相对宽松期,经济实力普遍得到了提高。一些省份的地勘单位,其市场项目收益远远超过其公益性任务,市场业务成为其重要的收入及利润来源,职工收入明显提高。这些单位内部对企业化改革呼声较高,拥有群众基础。还有一些地勘单位,事业单位和所属企业早已分开运行,下一步,按照现代企业制度,将这些具有一定实力的二、三级单位改制成自主经营的地勘企业也并不太难。

改企不难,但要做大做强,则难度很大。如何让改企的地勘单位在市场上站稳脚跟并脱颖而出呢?综合业内专家的观点,主要有以下几种办法:一是通过完善法人治理结构,来不断提升市场核心竞争力。二是加强资源整合,发挥集聚效应,转向高附加值、有竞争力的业务领域。三是通过对资产规模大、行业集中度高、涉及国家关键矿产或重要资源的地勘企业的兼并重组,做大做强;对那些具有特色与竞争优势的中小型地勘单位,则可以通过控股、参股、收购、兼并等方式,推行公司制股份制改革,做精做优。四是建立畅通、多元化的融资渠道,对接国内外的矿业勘探资本平台,通过投资银行与证券公司等中介机构,发展多元化的融资方式。五是坚决破除束缚企业发展的体制机制障碍,全面推行高管人员契约化管理,逐步实现经理人职业化,打造科学的薪酬激励机制,使企业员工的智慧与才华涌流,化为企业发展的无穷动力。

第六,地勘单位改革要坚持“以人民为中心”的发展理念,让干部职工享受到发展改革的红利,并且把干部职工的生活是否得到改善与提高作为衡量改革成败的重要因素。

坚持以人为本,以人民为中心的发展理念,满足人民对美好生活的期待。对于地勘行业来说,包括三个方面的内容:一是要通过推进地勘事业单位分类改革,更好地充分发挥地质勘查工作在资源安全保障、地灾防治、生态文明建设方面的支撑作用,使人民群众感受到地质工作的重要性。二是要通过改革创新,健全地勘单位的激励机制,激发广大干部职工干事创业的热情,保证大多数干部职工从改革中受益,个人的才智得到发挥。三是要保障职工的合法利益,及时回应他们的合理诉求,妥善地解决历史遗留问题,解除职工的后顾之忧。

唯其探索不易,改革弥足珍贵

地勘行业事业单位改革与全国事业单位改革一样,是一个复杂的系统工程。因为各省资源禀赋情况不一、自然环境与地质灾害影响程度不一、各地经济发展水平不同、对地质工作的需求不一,工程地质项目多寡等情况各异,情况千差万别,而且改革本身牵涉面广,既有体制机制问题,也有思想观念、认识问题,还有历史遗留问题,尤其牵涉到地勘行业广大干部职工的切身利益。因此,全国地勘单位改革应当继续遵循因地制宜、周密设计,步步为营,积极稳妥的原则,不必贪求一蹴而就、一劳永逸。

目前来看,各地根据具体情况,实行不同的管理模式和运行机制,选择的路径也不尽相同。总体而言,这些改革尚在探索与完善,有待进一步的实践检验。但确定无疑的是,无论是纯公益取向,还是坚持其总体公益性取向、实行事企分开,还是整体改企,都是地勘单位改革可供选择的路径,也是我国推进事业单位分类改革的题中之意。改革只是手段,实现高质量发展才是硬道理;事企分开只是路径,改善与提高民生福祉才是目的。

网站编辑:宫莉

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