2017年11月25日 星期六
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有序放开,油气勘查开采终结垄断时代

——《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》解读

2017-5-22 18:17:16 来源:中国矿业报 本报记者:申文静 综合报道

酝酿已久,却迟迟未能露面的油气改革方案终于在千呼万唤中浮出水面。

据新华社报道,近日, 中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。其中,完善并有序放开油气勘查开采体制被列为八大重点改革任务之首。

定调“市场化”

深化石油天然气体制改革关系国家安全、经济发展、人民福祉和社会稳定。作为我国首个油气改革顶层设计方案,《意见》指出,要统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,全面实施国家能源战略,坚持社会主义市场经济改革方向,正确处理好企业、市场、政府之间的关系,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标,建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制,实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一。

对于深化石油天然气体制改革的基本原则,《意见》强调,要坚持问题导向和市场化方向,体现能源商品属性;坚持底线思维,保障国家能源安全;坚持严格管理,确保产业链各环节安全;坚持惠民利民,确保油气供应稳定可靠;坚持科学监管,更好发挥政府作用;坚持节能环保,促进油气资源高效利用。

今年年初,国家发改委就印发《石油发展“十三五”规划》、《天然气发展“十三五”规划》提出,“十三五”时期我国油气体制改革将在放宽市场准入、完善管网建设运营机制、落实基础设施公平接入、市场化定价、完善行业管理和监管等方面深入推进,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

对此,有专家分析指出,石油天然气“十三五”规划主要亮点就是提出全面深化油气体制改革。

而关于深化石油天然气体制改革的总体思路,《意见》明确提出,针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题,深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革,释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力,提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力。通过改革促进油气行业持续健康发展,大幅增加探明资源储量,不断提高资源配置效率,实现安全、高效、创新、绿色,保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定。

锁定八大任务

《意见》部署了八方面重点改革任务——

一是完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

二是完善油气进出口管理体制,提升国际国内资源利用能力和市场风险防范能力。建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度。完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。

三是改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

四是深化下游竞争性环节改革,提升优质油气产品生产供应能力。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准,完善油气加工环节准入和淘汰机制。提高国内原油深加工水平,保护和培育先进产能,加快淘汰落后产能。加大天然气下游市场开发培育力度,促进天然气配售环节公平竞争。

五是改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化,进一步完善居民用气定价机制。依法合规加快油气交易平台建设,鼓励符合资质的市场主体参与交易,通过市场竞争形成价格。加强管道运输成本和价格监管,按照准许成本加合理收益原则,科学制定管道运输价格。

六是深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构,鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合,支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组,作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”,支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。

七是完善油气储备体系,提升油气战略安全保障供应能力。建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制,加大政府投资力度,鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务,供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任,地方政府负责协调落实日调峰责任主体,鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。

八是建立健全油气安全环保体系,提升全产业链安全清洁运营能力。加强油气开发利用全过程安全监管,建立健全油气全产业链安全生产责任体系,完善安全风险应对和防范机制。

呼唤配套细则

《意见》一经印发,随即引起业内人士广泛关注。

“《意见》对上游油气勘查开采、中游管网、下游油品等环节的改革都明确了方向,体现了‘市场化’原则。”据新华社报道,中国石油经济技术研究院发展战略研究所研究员张卫忠对此评价称,这意味着市场化改革真正在油气行业迈出了实质性的一步,下一步可能还会配套出台相应细则。

而对于“完善并有序放开油气勘查开采体制”这一项,中国石油大学教授董秀成表示,进一步多元化的市场竞争局面将成为未来趋势。要积极推进准入制度改革,在国家总体控制的基础上设置适当的准入门槛,让真正有实力、有勘探开发资质的企业进入油气上游勘探开发领域,建立科学、合理和严格的市场准入机制。

据《证券时报》报道,厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对此也表示,《意见》明确提出允许民营资本进入上游勘查开采领域,这对民营资本是大利好。国有油气企业历史遗留问题比较多,必须“瘦身健体”,通过改革完善国有企业法人治理结构、推行多元化所有制改革,这有利于国有油气企业作为市场主体参与竞争。

对于“完善油气进出口管理体制”,中国国际经济交流中心研究员景春梅说,建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度,有利于提升油品质量,规范市场秩序,促进炼油产业优化升级。为了使炼油行业健康发展,有必要强调资质管理。未来我国可能会逐步建立起原油进口资质管理的动态评价机制,只有油品质量符合评价机制要求,才允许进口。

目前,国企混合所有制改革正如火如荼地展开,2017年将是国企混改的“突破年”。《意见》提出,鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。近年来,作为油气混合所有制改革的实施主体,中石油、中石化、中海油三大石油公司已在不同业务环节启动了混合所有制改革的尝试。对此,中石化前董事长傅成玉说,混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口和切入点。通过引入其他社会资本,可以让国有资本做优存量、做大增量,更重要的是倒逼国有企业内部机制改革,真正让国有企业活起来,并通过发挥各种资本的优势,打造国家新的经济竞争力。

此外,对于油气体制改革的另一个看点“完善油气储备体系”,中国能源研究会常务副理事长周大地说,建立完善油气储备体系是保障我国能源供应安全的重要举措之一。油气储备本身有场地、设施等多方面需求,多方共同投资运营很有必要。如何建立国家和相关企业互为补充的储备体系,是改革的重点。

一分部署,九分落实。《意见》强调,要按照整体设计、重点突破、稳妥推进、务求实效的要求,确保改革规范有序进行。各地区各部门及重点油气企业要切实增强大局意识,坚决贯彻落实党中央决策部署,制定切实可行的专项工作方案及相关配套措施,确保深化石油天然气体制改革的各项工作顺利有序推进。

今年全国两会期间,全国人大代表、国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力就曾透露,随着油气体制改革方案的发布,届时国家发改委和国家能源局将研究制定勘探开采、管网运营等方面配套文件,以及综合改革试点方案和专项改革实施方案,积极稳妥开展试点工作。□

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