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矿产资源供应链全球治理的中国角色与愿景

2020-4-3 8:26:28 来源:中国矿业报 作者:吴巧生

矿产资源供应链作为一种成本、市场驱动型供应链,受全球化及新一轮科技革命的影响,其复杂程度不断提高,以矿产品为载体,形成了涵盖范围最广的全球市场化复杂网络。在新冠肺炎疫情对全球经济的这种“休克式”冲击下,只要存在一块短板,矿产资源全球供应链就无法完全恢复正常。当前,矿产资源全球供应链正在遭遇危机,但也孕育着新的生机,这对深深融入世界的中国矿产资源供应链来说,机遇与挑战并存,必将推动全球矿产资源治理体系向着更加公平公正合理的方向发展。疫情之后,确保全球矿产资源供应链开放、稳定、安全,必将成为矿产资源供应链全球治理的必然取向。

矿产资源供应链全球治理的现实需求与困境

近年来,随着技术进步以及以贸易自由化为主导的全球化深入,矿产资源全球供应链尽管具有一定的地缘政治意义,但其重要性在逐步下降。矿产资源具有非排他性与竞争性特征,生产地与消费地的分离,决定了国家之间具有协调利益和相互合作的现实需求,其全球治理可以在遇到矛盾或冲突的时候相互协商,基于自身利益的考量与博弈力量的对比,形成利益协同效应,构建一个稳定且适应力强并具有共同约束力的制度体系,来约束彼此的决策行为,达到有效治理和永续利用资源的目标,是矿产资源供应链全球治理的应有之义。在矿产资源供应链全球治理目标上,全球治理的有效性及可持续性依赖全球利益和国家利益的协同与共同维护。全球利益维护的重要表现是解决对人类生存、发展构成威胁的全球性问题,避免或消除供应链中断风险就是一种全球利益的维护,有效参与矿产资源供应链安全治理理应成为国家行为体维护国家利益的重要手段。

但是,也应该看到,矿产资源供应已经成为结构性权力的要素之一。为了争夺矿产资源供应链的核心利益以及地缘政治力量对比上的先导优势,世界主要国家在争夺矿产资源供应链的制高点上摩拳擦掌。矿产资源供应链全球治理受到不同行为体之间竞争合作关系的制约,技术应用扩散程度的差异也将导致不同行为体在全球治理中持不同态度,这将导致矿产资源供应链全球治理在相当长时间中都会处于不均衡发展的状态。一方面,资本的滚雪球效应以及资源技术门槛和壁垒导致的垄断可能进一步扩大国家之间在矿产资源竞争力上的差距;另一方面,矿产资源供应链上“卡脖子”与“卡别人脖子”情形的存在也将促使不同行为体不得不通过合作来维持全球供应链的开放、稳定与安全。如果各类行为体没有自我克制倾向,就无法管控这种供给与需求的不匹配性带来的风险,进而加剧供应链的脆弱性,造成矿产资源供应链中断,危及国家经济安全与世界稳定。

从目前业已形成的矿产资源供应链全球治理制度看,进口国与出口国之间存在明显的利益不平衡,对出口国而言,向世界矿产品贸易体系提供稳定的物质资源输入以稳定供求关系,其付出的成本往往高于提供国际公共产品的收益。反观消费行为体,如美国、欧盟等,其主要成本仅在于对原有WTO规则的维护与违规裁判,只要消费国保证足够的资源需求以稳定供求关系,矿产品贸易体系就得以维持,其获得的收益往往大于所付出的成本。矿产品主要出口国如何在全球贸易体系这一更宏大的国际公共产品中转变供给模式,逐步摆脱低端物质性公共产品供给者的角色,在技术领域、信息领域、规则领域等规则性公共产品的供给中扩大份额、提升影响,使国家权力与实力相匹配,具有现实需求与动力。但也面临诸多挑战,从公共产品的需求角度而言,各国需要跨越国界在国内法律之外开展互动,协商确定有关矿产品贸易的行为规范和贸易争端解决的规则。当有关矿产品贸易的准则得以默认或确立,各国均能通过遵守规范而达到降低交易成本、减少贸易摩擦的目标。

矿产资源供应链全球治理的理论逻辑

矿产资源全球供应链是开放而非封闭的,这一方面意味着矿产资源供应链中断风险挑战的来源不仅存在于内部,同样存在于外部,并不存在一道阻绝内外的风险隔离墙;另一方面也意味着,在全球化时代,试图通过闭关锁国的方式来实现矿产资源供给链安全,将面临更大的不可承担的成本和风险。显然,矿产资源供给链问题具有公共产品的特性。

首先,WTO框架下一国在享有与他国进行自由贸易权利的同时不妨碍其他国家同样权利的享有。矿产资源供应链中的贸易体系作为WTO自由贸易框架的重要组成部分,其运作所依据的自由贸易原则均在WTO框架之下。非歧视原则取代了矿产资源贸易体系内行为体的主观意愿,无论一国是否愿意另一国参与其中,矿产资源贸易体系都不会妨碍其借由体系的外部性获益。就此而言,矿产资源贸易体系具有受益的非排他性特征。其次,世界矿产资源贸易中稳定的供求关系使消费的非竞争性得以实现。以稀土贸易为例,在其贸易实践中,以中国为主的生产行为体在国际市场大量供给稀土,虽然消费国的数量与需求不断增长,但迄今尚未出现长期或周期性的供给不足现象,稀土供求关系总体平稳。由于消费上的非竞争性亦不是单纯由物品的自然属性或技术特征所决定的,而是最终取决于实际供给水平与消费者的需求意愿之间是否相匹配。因而在稀土贸易体系中,稳定而富有弹性的供求关系能够有效降低体系中消费国之间的竞争状态,而供给国方面又因中国具有优势而避免了竞争。就此而言,矿产品贸易体系的非竞争性也得以保证。

在矿产资源供应链全球治理过程中,国家、非国家行为体往往处于非常复杂而不确定的情境中,国家意志与市场力量之间的较量呈现出一种非线性的特征,一方面作为生产者即“占用者”,对矿产资源的全球可供性,即某个时间和价格条件下,一个国家、一个地区、一个矿区矿产资源的可供储量和可供产量,缺乏准确的认知;另一方面,生产者与消费者之间存在明显的信息不对称。在这种不确定、非线性的环境中,矿产资源供应链随时都有出现中断的可能。从国家层面看,国家逻辑如何驾驭、利用与引导资本逻辑的运行,克服“市场失灵”,是国家产业政策形成的原动力。从全球层面看,各类行为体如何共享信息数据,通过构建有效的全球治理机制,形成一致的预期目标并付诸行动,就显得尤为关键。

在矿产资源供应链全球治理体系中,国家逻辑、市场逻辑、社会逻辑等因素需要有机结合起来。其中,国家逻辑保障秩序、市场逻辑提供动力、社会逻辑创造意义。矿产资源供应链全球治理前提是国家间的可信承诺,作为国际社会中不可或缺的“社会资本”,正是由国家间的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观组成的集合。对于面临巨大利益诱惑的各国而言,矿产资源供应链全球治理中的可信承诺是国与国之间的一颗“定心丸”,能够稳固各方的合作关系,降低各国对全球资源预期中的“贴现率”,提高国际社会的整合能力,从而使各国在保障全球矿产资源安全与持续开发利用的集体行动成为可能。各国之间可信承诺的构建和积累能够有效减少各类行为体参与矿产资源供应链全球治理的交易成本和潜在风险。除此之外,跨国企业等非国家主体在全球矿产资源市场中也扮演着不可忽略的角色,作为矿产资源供应链全球治理的重要节点之一,基于矿产品价格市场的长期垄断或充分参与,对解决供需不对称问题具有天然优势。因此,矿产资源供应链全球治理问题具有多主体性、复杂性,各类主体之间的互动与限制关系是治理机制演变的必要条件。

国家逻辑不是国家权力的主观意志,而是植根于国家与国际社会关系共同体建设的动态历史现象。国家逻辑既需依附于国际社会治理系统,也可通过国家自我革命即主动培育和发展非国家行为体参与治理的多元路径推动矿产资源供应链全球治理的革新。矿产资源供应链全球治理体系演变中国家逻辑的实现,旨在有效破解两大问题:一是国家逻辑的合法性(正当性)问题;二是国家逻辑的能力性问题。合法性与能力性在功能逻辑上往往是交织的。一般而言,合法性彰显规范力,能力性保障践行力。合法性作为国家逻辑的核心基石,意指全球治理中各类行为体对国家权力、秩序和能力的“同意”或“认同”。这种“同意”或“认同”所表达的是国家与国际社会之间的一种信任关系。能力性作为国家逻辑的核心指数,其要意是指国家履行其治理职能和使命担当的能力,即资源集聚能力、国际公共品服务能力、制度能力的总量和质量。

从市场逻辑看,资本的趋利性决定了全球矿产资源配置不是实现社会福利最大化,资本发展必然导致“社会分工的无政府状态”。“市场失灵”的存在,是导致矿产资源供应链全球治理中公共品供给不足或缺失的主要原因。因此,市场逻辑是矿产资源供应链全球治理出现内生困境的根源,这意味着市场逻辑导致的“市场失灵”实际就成了推动全球治理机制革新的内生动力。

从社会逻辑看,矿产资源共同体的构建,需要考量不同阶层、不同意识形态、不同价值观群体的差异性需求,矿产资源供应链全球治理既不能惟力是视,也不能唯利是图。社会逻辑侧重考虑国际社会中的各类行为体的生存需求和发展需求,如果各类行为体没有克制自利的倾向,共同体就会失去存在的基本条件或边界。因此,社会逻辑为矿产资源供应链全球治理创造意义,为了适应时代的变迁,矿产资源供应链全球治理就必须以维护人类的共同利益为前提。

矿产资源供应链全球治理的中国愿景与应对策略

世界正处在“百年未有之大变局”,叠加全球新冠疫情大流行的冲击,全球各种力量、各类行为体交汇互动,对世界经济产生影响,既可能加剧全球发展的不确定性,也可能化危为机,深化与进一步完善全球治理机制,将包括矿产资源供应链在内的全球供应链纳入全球可持续发展议题,深度解决矿产资源供需的长期分离问题,实现矿产资源的全球优化配置的低成本协调与可持续发展。而作为全球矿产资源生产、消费与贸易最大的国家,中国有愿望也有足够的能力发挥应有的作用,以习近平人类命运共同体思想为指导,凝聚“抗疫”合力,提振经济复苏信心,共渡难关,将维护矿产资源全球供应链开放、稳定、安全作为国家优先目标,推动建立更有效的矿产资源供应链全球治理体系,实现全球治理与国家治理的深度融合,实现国家治理现代化与治理能力的提升。

矿产资源供应链全球治理体系与全球权利格局的不匹配,是直接造成矿产资源供应链全球治理的“参与赤字”和“责任赤字”的根本原因,进而导致治理失灵,诱发全球矿产资源供应链不稳定及各类资源环境问题的产生。历史经验显示,更多的责任应该由资源治理体系内更多的权利来配套。中国不断增长的矿产资源需求与日趋完整的供应链意味着,其更大程度参与矿产资源双边及多边治理带来的收益,要高于所付出的成本。如果没有中国的充分参与,现有的矿产资源供应链全球治理机制、规则和机构只能提供部分的解决方案,而无法真正应对矿产资源供应链领域的全局问题。

从历史演变看,全球治理的国际机制并非是集体成员平等基础上共同作用的产物,而是西方发达大国或地区设计的结果。这不仅使西方发达国家或地区主导了对国际机制的解释权,而且最初的机制安排在很大程度上体现了西方国家的利益诉求。虽然以中国为代表的新兴国家或地区正在实现群体性崛起,但“西强东弱”“北强南弱”的传统权力格局并没有发生实质性改变。因此,中国仍然只能在既有的全球治理机制中推动有限的改革,可能难以有力地引领全球治理机制的未来发展方向。但值得指出的是,自改革开放以来,中国政府与市场、社会的边界日益清晰,初步具备国家逻辑、市场逻辑与社会逻辑协同的基础,并从人类相互依存、利益交融的共同性和整体性出发,提出了人类命运共同体理念,体现了全球利益和国家利益的有机结合。这也为中国进一步推动全球治理机制的创新奠定了一定的基础,并创造了有利条件。

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。治理过程不是简单的自上而下的决策执行,而是横向联动、纵向互动的过程,具有明显的动态性、多变性与网络性。矿产资源供应链全球治理根植于国家治理之中,必须以国家治理为基础,并得到国家治理的支持与合作,矿产资源供应链全球治理能力依赖于国家治理能力和治理体系的现代化。从各国矿产资源领域发展相互依存、利益交融的共同性和整体性出发,善用国内国际两个市场、两种资源,在全球范围内整合资源-环境-经济-技术要素,优化配置矿产资源,推动实现互利共赢和构建全球矿产资源利益共同体,构建多元治理主体之间要素分层和功能重叠的协同系统,缓解冲突或整合供应网络中各主体的利益,是新时代中国参与矿产资源供应链全球治理的战略愿景。

从世界各国应对矿产资源供应链问题的治理政策演变来看,其内在动因主要表现为应对突出性“黑天鹅”属性的供应中断,关键性储备成为一种政策取向。但近年来随着全球化进程的推进,如何防范“灰犀牛”属性的供应链风险成为世界各国参与矿产资源供应链全球治理的一种必然选择。就中国而言,从化解资源供给外源风险维护发展权益,到生态文明建设内源性的协同需求,再到积极主动参与矿产资源供应链全球治理,矿产资源供应链正在发生深刻变化。如何强化全球矿产资源供应链风险的大国意识与责任担当,化解生态文明建设背景下的生态环境保护压力与外延扩张面临的高限效应,是目前中国矿产资源国家治理所面临的重要挑战与中国参与矿产资源供应链全球治理的必然要求。

矿产资源供应链系统不是一个仅仅面临安全威胁的对象,而是一个生成或不安全性陡升的客体。由于资源、资源载体的物理、技术特点与资源使用造成的环境影响相对于经济的重要性,资源供应链系统可以产生不安全感。为了应对全球化以及疫情发展带来的诸多不确定性,获得经济、社会、技术、政治和环境目标之间更多的一致性,探索能同时促进矿产资源供应链安全和可持续发展的策略,避免政策只集中于减少对进口的依赖,还必须考虑矿产资源供应链安全的地缘政治维度、多元化进口、自主策略、科技革命等的协同效应。

面对新冠肺炎疫情全球演变可能会带来严重的安全隐患,进而可能导致地缘政治不稳定问题以及矿产资源全球供应链弹性弱化、不稳定问题,很有必要重新评估矿产资源供应链全球治理中国家逻辑、市场逻辑与社会逻辑的协同路径,重点考虑各类行为体对矿产资源供应链全球治理中国家逻辑、市场逻辑与社会逻辑的综合影响及其选项,进一步厘清政府与市场、社会的边界,夯实国家逻辑、市场逻辑与社会逻辑协同的制度基础,以矿产资源全球供应链修复为契机,强化国际合作,确保市场开放,与世界各国共同“抗疫”的同时,努力推进全球矿产资源治理改革制度创新,通过相关知识的积累如地质调查信息与矿产资源供应链数据库的完善来提高风险的国家管控能力,促使矿产资源供应链全球格局向公平、共赢和可持续方向不断发展,实现矿产资源供应链全球治理的市场原则和主权原则相互兼容,全球层面的国家干预与市场力量关系和谐共生。□

(国家社科基金重大项目“19ZDA112”资助,中国地质大学(武汉))

网站编辑:宫莉

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